II SA/Go 154/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...]. W dniu [...] listopada 2023 r. A. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem M. G. Decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie m.in. art. 17, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 390 ze zm., dalej u.ś.r.) i art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej k.p.a.), odmówił przyznania A. G. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. G. zgodnie z przedstawionym orzeczeniem o niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r. wydanym przez Powiatowy Zespól do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] posiada znaczny stopnień niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Mężczyzna jest całkowicie niezdolny do pracy, pobiera rentę socjalną z ZUS, ukończył szkołę specjalną, od wielu lat uczęszcza na Warsztaty Terapii Zajęciowej. Z uwagi na upośledzenie umysłowe wymaga stałej kontroli i dozoru w życiu codziennym, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować przez dłuższy okres, nie jest możliwe pozostawienie go bez opieki. Matka kontroluje funkcjonowanie społeczne syna, w tym jego zachowania. Jest ona osobą, na której od lat spoczywa ciężar opieki nad synem, jak nad małym dzieckiem. A. G. ma 79 lat, jest osobą z niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym, od lat zmaga się z [...]. Złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z kserokopią decyzji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2023 r. dotyczącą zawieszenia wypłaty emerytury z dniem [...] grudnia 2023 r. Wnioskodawczyni oświadczyła, iż zawiesiła swoją emeryturę z powodu niewystarczających środków na utrzymanie, a możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w wyższej kwocie umożliwiłoby rodzinie godne warunki życia. Organ I instancji uznał, iż wnioskodawczyni nie spełnia wymagań do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż A. G. ma ustalone prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ stwierdził, że ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że ustalone prawo do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że w aktualnym orzecznictwie reprezentowane jest stanowisko, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawdo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjmuje się, że świadczenie emerytalne jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jego zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba, która ma ustalone prawo do emerytury i jednocześnie spełnia wszystkie pozostałe przesłanki umożliwiające przyznanie jej tego świadczenia, koniecznym jest przyjęcie rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt l OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21). W kontekście powyższego SKO zauważyło, że decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. ZUS zawiesił A. G. wypłatę emerytury od [...] grudnia 2023 r., co jednak w ocenie Kolegium nie uzasadniało przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, gdyż zdaniem organu odwoławczego pomimo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja organu I instancji odpowiada prawu. SKO wskazało, że A. G. jest osobą w podeszłym wieku (79 lat). Ponadto, orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], została zaliczona na stale do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a jako symbol przyczyny niepełnosprawności wskazano 05-R, co oznacza niepełnosprawność związaną z dysfunkcją narządu ruchu. Zdaniem Kolegium kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego nie sposób przyjąć, że skarżąca jako osoba w zaawansowanym wieku, będąca na emeryturze i legitymująca się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wyrażała chęć oraz posiadała realne możliwości podejmowania aktywności zawodowej. Kolegium podkreśliło, że nie neguje, iż skarżąca zrezygnowała w przeszłości z pracy, aby zapewnić opiekę swojemu dziecku, a gdyby mogła pracować, jej emerytura byłaby znacznie wyższa. Nie można jednak pominąć, że z punktu widzenia spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotne jest, czy związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną istnieje na chwilę rozstrzygania sprawy w przedmiocie ustalenia prawda do świadczenia pielęgnacyjnego. Zasadność odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w zaistniałym stanie faktycznym wynika z niespełnienia podstawowej przesłanki warunkującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest zaistnienie ścisłego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dodatkowo, Kolegium zwróciło uwagę na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1555/21, który wskazał, że zaawansowany wiek uprawnia w świetle unormowań ustawy o świadczeniach rodzinnych do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobom, które ukończyły 75 rok życia. Celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Ustawodawca założył więc, że przekroczenie określonego pułapu wiekowego może wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i koniecznością ponoszenia wydatków na zapewnienie opieki innej osoby. Okoliczność, że ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku od 75 lat sama, co do zasady, wymaga opieki ze strony osób trzecich oraz, że zrównuje w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) z osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, nie może pozostawać obojętna dla oceny czy osoba w wieku od 75 lat jest z woli ustawodawcy wyrażonej na gruncie tej samej ustawy podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, które skierowane jest do osób zdolnych do wykonywania pracy zarobkowej i sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W skardze wniesionej przez A. G. zaskarżono w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że decyzja SKO pozbawiła ją prawa do należnego świadczenia z całkowitym zignorowaniem i pominięciem (poprzez błędną interpretację) posiadanych i analizowanych dokumentów - wywiadu specjalisty pracy socjalnej. Jak wskazała skarżąca SKO nie jest organem uprawnionym do stwierdzenia i orzekania o możliwościach podejmowania przez nią zatrudnienia pomimo sędziwego wieku. Nie posiada ona znacznego stopnia niepełnosprawności, które wskazywałoby, że jest niezdolna do pracy. SKO nie ma prawa "z góry" określać i zakładać oraz kategoryzować jej ze względu na sędziwy wiek jako osobę całkowicie niezdolną do jakiejkolwiek pracy. Jest wiele rodzajów prac, zatrudnienia, których mogłaby się podjąć zarówno w przeszłości jak i obecnie, a które mogłyby poprawić jej sytuacją finansową. Są różnego rodzaju prace mniej lub bardziej obciążające i absorbujące fizycznie, jak choćby prace przy przydomowym ogródku związane z uprawą warzyw i owoców, czy roślinności (kwiaty ozdobne) lub np. prace kulinarne, których mogłaby się podjąć. Istnieją różne inne formy pracy "chałupniczej", "domowej", czy chociażby zdalnej, których przy pomocy młodszego pokolenia (zięć i córka lub pełnosprawny syn) mogłaby się nauczyć i je wykonywać, jak wielu innych seniorów w wieku zbliżonym lub nawet bardziej zaawansowanym. Skategoryzowanie przez SKO skarżącej jako osoby, która z racji wieku jest w całości niezdolna do podjęcia zatrudnienia jest dla niej krzywdzące i niesprawiedliwe. Mimo najszczerszych chęci i możliwości podjęcia zatrudnienia na każdym z dotychczasowych etapów życia skarżąca zdawała sobie i wciąż zdaje sprawę, że nie jest to realne ze względu na konieczność pełnienia opieki nad synem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, wielokrotnie wyrażane w powołanym w uzasadnieniu skarżonej decyzji orzecznictwie NSA, iż prawidłowa jest taka wykładnia przepisu 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która umożliwia osobie uprawnionej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Wbrew zatem stanowisku organu I instancji ustalone prawo skarżącej do emerytury samo w sobie nie wykluczało możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a to wobec zawieszenia wypłaty emerytury decyzją ZUS. Wobec powyższego, w świetle uzasadnienia skarżonej decyzji istota sprawy, na obecnym etapie jej rozpoznawania, sprowadzała się do kwestii, czy z uwagi na wiek skarżącej - 79 lat spełniona została przez nią przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że analiza brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że ustawodawca w przepisie tym nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się oświadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku opiekuna (por. np. wyroki NSA z dnia 9 marca 2012 r., I OSK 1787/11, z dnia 19 stycznia 2021 r., I OSK 2304/20, z dnia 18 maja 2021 r., I OSK 260/21, z dnia 29 czerwca 2023 r., I OSK 1557/22). Prawo każdego obywatela do zatrudnienia, podjęcia pracy, prowadzenia działalności gospodarczej, czy też podejmowania pracy zarobkowej na podstawie różnych tytułów prawnych co do zasady (z wyłączeniem szczególnych zawodów co wynika z przepisów szczególnych) nie została ograniczona, ani wyłączona z uwagi na wiek. Należy też podkreślić, że ani art. 17 u.ś.r., ani żaden inny przepis tej ustawy w zakresie odnoszącym się świadczenia pielęgnacyjnego nie odnosi się do relacji tego świadczenia do przywoływanego w uzasadnieniu skarżonej decyzji zasiłku pielęgnacyjnego przysługującego zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. osobom, które ukończyły 75 rok życia, w szczególności wykluczając możliwość pobierania obu tych świadczeń. Spełnienie przewidzianej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie zostało powiązane przez ustawodawcę z formalnym kryterium wieku. Nie można zatem zgodzić się z Kolegium, że wiek skarżącej stanowi o negatywnej przesłance przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgromadzony materiał dowodowy nie dawał też podstaw do przyjęcia, że podjęcie aktywności zarobkowej uniemożliwia skarżącej stan zdrowia. Skarżąca legitymuje się bowiem orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. W kwestii tej trafnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 19/21 stwierdzając "że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną, dorosłą osobą (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia." Zgodnie z zawartą w art. 3 pkt 22 u.ś.r. definicją pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Słusznie zatem skarżąca wskazała w skardze na różne formy aktywności zarobkowej, które mimo wieku mogłaby podjąć, aby zasilić budżet domowy. W myśl wskazanych wyżej rozważań jest to możliwe, nie ma bowiem ograniczeń wiekowych w tym względzie, a przeszkodą nie jest także ustalony stan zdrowia skarżącej, ani też zawieszone prawo do emerytury. Z uwagi na błędną interpretację art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez organ I instancji, co zostało trafnie dostrzeżone przez organ odwoławczy oraz błędną interpretację art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez organ odwoławczy, w toku postępowania organy nie ustaliły jednoznacznie, czy skarżąca mogłaby obecnie podjąć zatrudnienie i jest gotowa znaleźć pracę, a jedyną przesłanką, która jej to uniemożliwia, jest konieczność sprawowania opieki nad synem. W tej sytuacji trudno uznać, iż organy orzekające w sprawie wydały rozstrzygnięcia w oparciu o należycie i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, a w konsekwencji, iż ustaliły aktualny na dzień wydania decyzji stan faktyczny. Stanowiło to naruszenie art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Poczynione w toku postępowania ustalenia faktyczne nie podważają twierdzeń skarżącej, że jedynym powodem niepodejmowania przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia celem "dorobienia" do emerytury, jest sprawowanie ciągłej i nieprzerwanej opieki nad niepełnosprawnym synem. W istocie zatem to niepełnosprawność syna stanowiła powód rezygnacji skarżącej z wykonywania pracy zawodowej, a obecnie stanowi przeszkodę do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym spełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni wyżej poczynione rozważania Sądu.