II SA/Bd 1555/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. skarżąca I. W. zwróciła się do Burmistrza M. C. o ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką A. W.. Wraz z wnioskiem przedłożyła orzeczenie Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...].04.1981 r. zaliczające jej córkę do I grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia oraz decyzję ZUS o waloryzacji emerytury z dnia [...].03.2021 r. znak: [...]. Po rozpoznaniu ww. wniosku Burmistrz M. C. decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na wystąpienie w sprawie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub w skrócie "u.ś.r."), ponieważ skarżąca posiada prawo do emerytury. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła przy tym naruszenie przepisów prawa poprzez odmowę przyznania jej wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury w sytuacji, gdy skarżąca – jak wskazała – winna mieć wybór, jakie świadczenie chce otrzymywać lub ewentualnie wysokość świadczenia pielęgnacyjnego winna być pomniejszona o wysokość otrzymywanej przez nią emerytury w kwocie netto. Zarzuciła również brak pouczenia jej przez organ I instancji o możliwości zawieszenia pobierania emerytury w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła liczne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych. W następstwie rozpatrzenia ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podnosząc w szczególności, że w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącej, która ma przyznane prawo do emerytury oraz podkreślając, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i formułując zarzuty w istocie tożsame z podniesionymi na gruncie odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), Sąd stwierdził, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcia - pomimo błędnego określenia podstawy prawnej i uzasadnienia - odpowiadają prawu. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca – 77-letnia I. W. - wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką A. W., której stopień niepełnosprawności wynika z odpisu orzeczenia Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...].04.1981 r. (k. 8 akt administracyjnych). Wątpliwości w sprawie nie budzi również to, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, o czym świadczy przedłożona wraz z wnioskiem decyzja ZUS o waloryzacji emerytury z [...].03.2021 r. (k. 7 akt administracyjnych). Z decyzji tej, wynika ponadto, że skarżącej do świadczenia emerytalnego przysługuje dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł. W tak ustalonych okolicznościach sprawy, organy obu instancji stwierdziły, że skarżąca nie spełnia przesłanek umożliwiających przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Podstawę odmowy oparły zaś na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., uznając, że przeszkodę dla pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku, stanowi okoliczność przysługującego jej prawa do emerytury, ponieważ przepis ten jest jednoznaczny i nie pozostawia organom pola do dowolnej interpretacji przez organy, które go stosują. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez skarżącą, która na gruncie odwołania jak i skargi podniosła, że organy dokonały błędnej wykładni ww. przepisu, a ponadto nie pouczyły jej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, co skutkowało w konsekwencji niezasadną odmową przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że ma ona ustalone prawo do emerytury, którą pobiera. Dokonując w pierwszej kolejności oceny stanowisk wyrażonych przez obie ze stron w zakresie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Sąd podzielił argumentację skarżącej, że w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna, który rezygnuje z podejmowania zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W związku z tym – wbrew stanowisku wyrażonemu przez organy obu instancji – w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba, która ma ustalone prawo do emerytury i – co w okolicznościach niniejszej sprawy należy szczególnie podkreślić - jednocześnie spełnia wszystkie pozostałe przesłanki umożliwiające przyznanie jej tego świadczenia, koniecznym jest przyjęcie rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21 - dostępne jw.). Niemniej jednak analiza akt administracyjnych sprawy, doprowadziła Sąd do przekonania, że zasadność odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w zaistniałym stanie faktycznym, wynika z niespełnienia podstawowej przesłanki warunkującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest zaistnienie ścisłego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki" – "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej". Powyższy zwrot użyty przez ustawodawcę oznacza, że realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką musi więc zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przedmiotowe świadczenie nie jest zatem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować osobistą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej, ale ponadto zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21 – dostępne jw.). Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie rezygnują/nie podejmują pracy zarobkowej jedynie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z powyższego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane, gdy w sprawie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką, a więc gdy zostanie wykazane, że rezygnacja z realnej (a nie tylko potencjalnej) możliwości podejmowania pracy lub zatrudnienia wynika wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zauważyć należy ponadto, że choć przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla wprost ram wiekowych dla wnioskodawcy ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne, to jednak nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że świadczenie to jest kierowane do osób niepodejmujących lub rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc gotowych i zdolnych do wykonywania pracy zarobkowej. Przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma więc też znaczenie wiek oraz stan zdrowia osoby ubiegającej się o to świadczenie (wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20 – dostępny jw.). W przeciwnym bowiem wypadku dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wystarczyłoby jedynie właśnie subiektywne przekonanie wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, że pomimo zaawansowanego wieku, czy też złego stanu zdrowia może on potencjalnie podjąć zatrudnienie. Skoro świadczenie pielęgnacyjne pełni funkcję surogatu wynagrodzenia za pracę, to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego warunkowane jest zdolnością do wykonywania pracy zarobkowej, a wpływ na ocenę tej zdolności niewątpliwie ma również wiek wnioskodawcy. Należy mieć też na uwadze, że zaawansowany wiek uprawnia w świetle unormowań ustawy o świadczeniach rodzinnych do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobom, które ukończyły 75 rok życia. Celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Ten rodzaj świadczenia rodzinnego został więc przewidziany dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, jako forma rekompensaty wydatków ponoszonych na opłacenie usług opiekuńczych. Ustawodawca założył więc, że przekroczenie określonego pułapu wiekowego, może wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i koniecznością ponoszenia wydatków na zapewnienie opieki innej osoby. Należy zauważyć, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku 75 lat i więcej, są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przytoczone przepisy zrównują więc w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności bądź wieku. Podobne rozwiązanie ustawodawca zakłada w przypadku dodatku pielęgnacyjnego (art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 292 ze zm.) – który w realiach niniejszej sprawy przysługuje 77-letniej skarżącej. Okoliczność, że ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku od 75 lat sama, co do zasady, wymaga opieki ze strony osób trzecich oraz, że zrównuje w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) z osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, nie może pozostawać obojętna dla oceny czy osoba w wieku od 75 lat jest z woli ustawodawcy wyrażonej na gruncie tej samej ustawy podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, które skierowane jest – jak podkreślono – do osób zdolnych do wykonywania pracy zarobkowej i sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Nie można zatem abstrahować od okoliczności, że wiek skarżącej (77 lat) z woli ustawodawcy uprawnia ją do dodatku pielęgnacyjnego, a więc świadczenia przewidzianego dla osób starszych, niezdolnych do samodzielnej egzystencji, co wskazuje że ustawodawca powiązał zaawansowany wiek z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a nie z aktywnością zawodową tych osób. W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie dostrzeżenia wymaga przede wszystkim to, że ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego I. W. ma 77 lat, a więc jest osobą w podeszłym wieku i z uwagi na wiek pobiera dodatek pielęgnacyjny, którego to beneficjentów, zgodnie z wolą ustawodawcy, uznać należy za osoby co do zasady nieaktywne już zawodowo. Zauważyć należy przy tym jednocześnie, że w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji publicznej, a następnie przed tut. Sądem, skarżąca nie wskazywała na okoliczność swojej aktywności zawodowej czy też realnej gotowości (chęci) do podejmowania zatrudnienia. Zdaniem Sądu, nie można zatem przyjąć, że w okolicznościach sprawy zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Zasady logiki i doświadczenia życiowego nie pozwalają bowiem uznać, by osoba w tak zawansowanym wieku co skarżąca, będąca na emeryturze i pobierająca dodatek pielęgnacyjny, wyrażała chęć oraz miała realne możliwości do podejmowania aktywności zawodowej. Nie sposób stwierdzić więc, aby niewykonywanie przez skarżącą aktywności zawodowej w sprawie było spowodowane jedynie koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz także przyczynami leżącymi po stronie skarżącej. Wskazane okoliczności, analizowane łącznie, a nie w oderwaniu od siebie, stanowią w ocenie Sądu, uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Do poczynienia wniosku o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z aktywności zawodowej nie wystarcza bowiem jedynie subiektywne przekonanie skarżącej, że pomimo zaawansowanego wieku może ona potencjalnie podjąć zatrudnienie, lecz istnienie wskazanego związku musi znajdować potwierdzenie w materiale dowodowym i okolicznościach konkretnej sprawy, co w sprawie nie ma miejsca. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał że wydane w sprawie rozstrzygnięcia Burmistrza oraz SKO – pomimo błędnie określonej podstawy odmowy świadczenia i tym samym nieprawidłowego uzasadnienia – odpowiadają prawu i nie naruszają art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po wyeliminowaniu stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości – sentencja decyzji (w zakresie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia) nie uległaby zmianie z uwagi na niespełnienie w sprawie podstawowej przesłanki umożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia, tj. braku ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia), a koniecznością opieki nad niepełnosprawną osobą. Sąd nie stwierdził ponadto naruszenia w sprawie przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu który uzasadniałby uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Wobec powyższego, uwzględniając wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi, uznając wydane w sprawie decyzje za odpowiadające prawu.