II SA/Go 155/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi "H" spółki jawnej na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącej "H" spółki jawnej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 1 i art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. Dz. U. 2008 r., Nr 213, poz. 1342 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie zdrowia zwierząt"), art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej jako "k.p.a."), oraz § 2 ust. 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 stycznia 2005 r. w sprawie zwalczania wścieklizny (Dz. U. Nr 13, poz. 103 – dalej jako "rozporządzenie") Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał dnia [...] października 2014 r. decyzję nr [...], którą nakazał poddać obserwacji psa podejrzanego o zakażenie, będącego własnością firmy "H", umożliwić przeprowadzenie badania tego zwierzęcia w czasie trwania obserwacji urzędowemu lekarzowi weterynarii Z.W., strzec psa podczas obserwacji i uniemożliwić mu ucieczkę oraz natychmiast powiadomić urzędowego lekarza weterynarii o nietypowym zachowaniu lub padnięciu zwierzęcia. Jednocześnie organ zakazał szczepień i poddania eutanazji zwierzęcia do czasu zakończenia obserwacji. Na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że w dniu 20 października 2014 r. uzyskał informację od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o pokąsaniu w dniu [...] października 2014 r. człowieka przez psa, będącego własnością firmy "H". Wskazał, że w trakcie przeprowadzonego dnia [...] października 2014r. wywiadu i badania rozpoznawczego, urzędowy lekarz weterynarii Z.W. nie stwierdził typowych objawów wścieklizny. Jednakże mając na uwadze, iż zwierzę jest z gatunku wrażliwego na wirusa wścieklizny oraz nie wykluczając, że mogło mieć kontakt z czynnikiem zakaźnym wywołującym wściekliznę, powiatowy lekarz weterynarii nakazał dalsze badanie i obserwację zwierzęcia podejrzanego o zakażenie, w celu wykluczenia lub stwierdzenia choroby oraz ustalenia, czy doszło do zakażenia człowieka wirusem choroby. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił przytaczając treść art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 ust. 6, 7 i 8 rozporządzenia. 2. "H" spółka jawna złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła błędne ustalenia faktyczne, a w szczególności podniosła, że w decyzji błędnie przyjęto, iż to jej pies pokąsał człowieka. Zdaniem skarżącej świadek ataku psa na poszkodowaną stwierdził, że pies ten nie należał do strony skarżącej. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Lekarz Weterynarii wydał dnia [...] stycznia 2015r., na podstawie art. 138 § 1 pkt k.p.a., decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie odwoławcze w całości. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] października 2014 r. zakończyła się prowadzona przez urzędowego lekarza weterynarii Z.W. obserwacja, w wyniku której wykluczono u poddawanego obserwacji psa wściekliznę. Wobec powyższego organ uznał postępowanie odwoławcze za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co – jego zdaniem – skutkowało koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. 3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję organu II instancji złożyła "H" spółka jawna, w której zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w sprawie; naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu w sprawie oraz art. 6, 7, 15, 77 § 1 w zw. z art. 127 k.p.a. wobec braku dokonania przez organ odwoławczy ustalenia całokształtu stanu faktycznego sprawy, w tym zaniechania odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez Spółkę w toku obu instancji. Zdaniem skarżącej nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ spółka była adresatem zaskarżonej decyzji, czyli niewątpliwie przysługiwał jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a ponadto istniał i nadal istnieje przedmiot zaskarżenia, czyli decyzja organu I instancji. Pełnomocnik podniósł też, że organ odwoławczy nie orzekał na podstawie art. 105 k.p.a. a na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli orzekał o umorzeniu postępowania odwoławczego, co skutkuje tym, że w obrocie prawnym nadal pozostaje zaskarżona przez Spółkę decyzja organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii podał, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. Wskazał też, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie istniały podstawy do umorzenia postępowania przez organ I instancji, bowiem informacja o pokąsaniu człowieka przez psa obligowała ten organ do wydania decyzji z dnia [...] października 2014 r. Natomiast na etapie postępowania odwoławczego dalsze jego kontunuowanie okazało się bezprzedmiotowe, ponieważ ustały przesłanki determinujące konieczność prowadzenia takiego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą ostateczną decyzją organu administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4. Przedmiotem bezpośredniej oceny w sprawie była decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości. Organ, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji, bezprzedmiotowości tą upatrywał w zrealizowaniu celu kontrolowanej przezeń decyzji czyli zakończeniu obserwacji psa. Na poparcie swojego stanowiska przedstawił poglądy judykatury odnoszące się do sytuacji, w której "przestaje istnieć" stosunek administracyjnoprawny, którego konkretyzacja jest istotą decyzji. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że pogląd przyjęty przez organ nie jest zasadny, a argumenty na jego poparcie są chybione i prowadzą do kontrowersyjnych konsekwencji. Mianowicie bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być podmiotowe i przedmiotowe i wynikają z przyczyn faktycznych lub prawnych. Orzecznictwo notuje wiele takich przypadków, które, co należy podkreślić, wymagają indywidualizacji do stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Szczególnie istotne jest, co podkreśla się w doktrynie, by bezprzedmiotowość wiązać z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego nie zaś wykonaniem lub zbędnością decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., (III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150), sformułowano istotną dla niniejszej sprawy tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Stanowisko to potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., (III SK 20/10, LEX nr 794506), w którym powołując się na powyższy pogląd stwierdzono, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Podkreślić również należy, że dopóki w indywidualnej sprawie istnieje przepis prawa materialnego będący podstawą nałożenia obowiązku oraz dopóki istnieje właściwy organ władny rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej nie można przyjąć, że postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., VI SA/Wa 1338/07). 5. Podstawą materialnoprawną niniejszej decyzji są uregulowania ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz rozporządzenia wykonawczego. Ustawa ta określa m.in. zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, w tym chorób odzwierzęcych (art. 1 pkt 3 lit. a). Zasady te uregulowane zostały szczegółowo w rozdziale 8 ustawy. W przypadku uzasadnionego podejrzenia choroby zakaźnej zwierząt lub jej stwierdzenia powiatowy lekarz weterynarii stosuje środki przewidziane dla zwalczania danej choroby. Środki, zmierzające do zwalczania danej choroby organ podejmuje z urzędu, a regulacja cytowanej ustawy wskazuje, że czynności te mają charakter obligatoryjny. Zwalczanie chorób zakaźnych stanowi zatem ustawowy obowiązek lekarza weterynarii, który w tym celu podejmuje kroki wskazane w ustawie. Środki, jakie zastosować może organ administracji w celu zwalczania chorób zakaźnych zwierząt określa art. 44 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Przepis ten wskazuje katalog nakazów oraz zakazów, spośród których lekarz weterynarii obowiązany jest wybrać te, które w sposób adekwatny do rodzaju zwierząt i stwierdzonej choroby doprowadzą do jej zwalczenia. Zgodnie z tym przepisem w celu zwalczania chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania powiatowy lekarz weterynarii, w drodze decyzji, może, między innymi, nakazać odosobnienie, strzeżenie lub obserwację zwierząt chorych lub zakażonych albo podejrzanych o zakażenie lub o chorobę (art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt). Szczegółowe warunki odosobnienia i obserwacji zwierzęcia określają zaś przepisy rozporządzenia w sprawie zwalczania wścieklizny, w tym przede wszystkim § 2 ust. 6 do 8. Podkreślić należy, że podstawa materialnoprawna decyzji pozostaje w istotnym związku ze stanem faktycznym oraz celem odosobnienia. Jak wiadomo celem tym jest zwalczanie chorób zakaźnych, w tym przypadku szczególnie groźnych dla człowieka i zwierząt, co wymaga podjęcia natychmiastowych działań. Z tych też względów decyzja wydana na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt jest natychmiast wykonalna. Uproszczeniem jest jednak twierdzić, że realizacja tego rygoru, to jest w tym przypadku zakończenie obserwacji, powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Istotą sprawy jest bowiem zweryfikowanie stanu zdrowia zwierzęcia podejrzanego o chorobę lub zakażenie. Do zrealizowania obowiązku, o którym mowa w art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt w zw. z § 2 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia wykonawczego konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Wskazać należy, że wydana w tym trybie decyzja spełnia wszelkie cechy decyzji w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, zaś przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego nie zawierają odstępstw od reguł postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie postępowania dowodowego i wskazania właściwego adresata. Nie jest to natomiast decyzja terminowa w tym sensie, że ogranicza czasowo obowiązki lub uprawnienia wynikające z całej decyzji. 6. W sprawie strona skarżąca wskazuje, że obserwacji poddano niewłaściwe zwierzę. Kwestia ta, nie oceniając zasadności tego twierdzenia, ma znaczenie dla istoty sprawy z punktu widzenia ochrony życia i zdrowia ludzkiego, w tym poszkodowanej oraz interesu prawnego strony, której decyzja dotyczy wykraczające poza samą obserwację zwierzęcia. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez organ II instancji prowadziłoby do wniosku, że w każdym przypadku odosobnienia i obserwacji realizowanej w podstawowym terminie (to jest 15 dni - § 2 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia wykonawczego, nota bene obserwację psa "Bary" zakończono wcześniej) postępowanie odwoławcze stałoby się bezprzedmiotowe z uwagi na terminy zaskarżenia i rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W takim zaś razie każda taka decyzja organu I instancji nie mogłaby być kontrolowana, co kłóci się ze standardami proceduralnymi. Prawidłowość ustaleń co do zwierzęcia poddanego obserwacji (tak istotna z punktu widzenia oceny zagrożenia) oraz określenie adresata (tak istotne dla ewentualnej odpowiedzialności za zwierzę) nie podlegałoby ocenie instancyjnej i w konsekwencji sądowej. Przyjąć zatem należy, że zrealizowanie obserwacji nie czyni samo przez się sprawy bezprzedmiotową zaś obowiązkiem organu II instancji było rozpoznanie sprawy co do jej istoty, zgodnie z art. 138 k.p.a. § 1 pkt 1, 2 lub § 2. W szczególności zadaniem organu II instancji było zweryfikowanie stanu faktycznego pod kątem jego zupełności i oparcia w materiale dowodowym sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Dodatkowo należy zauważyć, że oznaczenie strony w decyzji organu I instancji nie jest zgodne z firmą skarżącej Spółki wpisaną do rejestru. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O jej wstrzymaniu orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.