II SA/Go 156/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w sprawie ze skargi H.R. i K.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz uchwały Rady Gminy nr XVI 1/116/2008r. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości [...]. H.R. i K.R. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (data nadania 13 lutego 2009 r.) postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z [...] listopada 2008r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek oznaczonych numerami [...], na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W dniu 2 kwietnia 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wpłynął wniosek skarżących o "wstrzymanie wykonania w całości aktów i czynności z nimi związanych" na mocy art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali zarzuty wobec działania Wójta Gminy w kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego oraz podjęcia przez Radę Gminy uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy dla części terenu położonego w miejscowości [...] (k. 26). Wobec niejednoznacznej treści powyższego pisma Sąd wezwał skarżących do sprecyzowania jakich aktów i czynności dotyczy ich wniosek oraz do uzasadnienie tego wniosku, a w szczególności do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący, pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. (k. 53) wnieśli o wstrzymanie w całości "uchwały Rady Gminy nr XVII/116/2008r. z dnia [...].10.2008r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości [...] oraz czynności w zakresie procedowania w związku z wyżej wymienioną uchwałą". Skarżący wskazali, iż ww. uchwała została uchwalona z naruszeniem art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na fakt, iż nie można na etapie przystępowania do sporządzania planu - co miało miejsce w opisywanej sprawie, ustalać przeznaczenia terenu. Dalej skarżący podnieśli, iż przystąpienie Wójta Gminy do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonych w uchwale działek będących własnością osób fizycznych, nie znajduje merytorycznego i prawnego uzasadnienia, ponieważ organ nie planuje wykorzystania przedmiotowych działek na cele publiczne. Ponadto, zdaniem stron, w szeroko przyjętym orzecznictwie wskazano, iż organ administracji publicznej nie może narzucać podmiotom posiadającym prawo własności do określonego terenu, przeznaczenia na jaki dany obszar może być wykorzystany, bowiem taki tryb postępowania organu, godzi w nienaruszalne prawa własności określone w Konstytucji RP. Jednocześnie skarżący wskazali, iż w ich ocenie podjęcie uchwały Nr XVII/116/2008 przez Radę Gminy, spowodowane zostało koniecznością uniemożliwienia im jako właścicielom działek, swobodnego dysponowania ich własnością, co znajduje odzwierciedlenie w opisanym przez skarżących przebiegu postępowania oraz uzasadnieniu do ww. uchwały. Nadto H. i K. małżonkowie R. podnieśli, iż kolejny dowód świadczącym o bezzasadnym i bezprawnym działaniu organów gminy w ich sprawie stanowi podjęcie [...] lutego 2009 r. uchwały o przystąpieniu do zmiany studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego dla spornych terenów gminy. Reasumują skarżący wskazali, iż przesłanki wstrzymania wykonania, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pełni wyczerpuje opisane naruszenie ich interesu prawnego jak również wydatkowanie środków publicznych w zakresie trwającego procesowania. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009r, przesłanym faksem i podpisanym przez jednego ze skarżących (podpis nieczytelny) uzupełniając wniosek z [...] kwietnia 2009 r. podano, iż "wyrządzenie znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków w brzmieniu art. 61 § 3 w sytuacji podjęcia przez Wójta Gminy zawieszonego postępowania w dniu [...].06.2009r." (upływ terminu zawieszenia) stosownie do postanowienia Wójta z dnia [...] listopada 2008r., w pełni uzasadnia wstrzymanie ww. uchwały jak też czynności w zakresie procedowania. Ustosunkowując się do wniosku skarżących w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie nadaje się do wstrzymania wykonania w trybie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto Kolegium wskazało, iż postępowanie które toczyło się przed tym organem nie dotyczyło zasadności podjęcia przez Radę Gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt prawa miejscowego, którego istnienie organ musiał wziąć pod uwagę rozpatrując zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, iż przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi kontrola legalności działania organów administracji publicznej, a zakresie określonym w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, z późn.zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", wykonywana na skutek skargi legitymowanego podmiotu. Postępowanie przed sądem administracyjnym może się zatem toczyć jedynie na skutek skargi uprawnionego podmiotu, która konkretyzuje akt, czynność lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd administracyjny nie inicjuje postępowania na zasadzie oficjalności, jest związany granicami skargi, nie może zatem objąć w konkretnym postępowaniu sądowym kontrolą innych aktów, innych organów wydanych w odrębnych, samoistnych postępowaniach. Także w sytuacji gdy, w ocenie skarżącego, wiążą się one z przedmiotem "jego sprawy". W tak określonych granicach danej sprawy, Sąd bada z urzędu legalność zaskarżonego aktu lub czynności, nie jest natomiast związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§ 1 P.p.s.a.) Zgodnie z zasadą postępowania sądowoadministracyjnego, ustaloną w przepisie art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Ustawodawca uregulował jednakże instytucję wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jako środek tymczasowej ochrony sądowej w sprawach administracyjnych. Stosownie do przepisu art. 61 § 3 ww. ustawy, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Od tej zasady ustawodawca przewidział dwa wyjątki dotyczące: aktów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów lub czynności, których wstrzymanie wykonania wyłącza ustawa szczególna. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o jakim mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Podkreślenia wymaga, iż rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, Sąd nie rozstrzyga skargi merytorycznie i nie ocenia zgodności zaskarżonego aktu z prawem, ani też stopnia prawdopodobieństwa jego uchylenia w wyniku przyszłego rozpoznania sprawy, a jedynie bada czy zachodzą wskazane przez ustawodawcę przesłanki pozytywne uwzględnienia wniosku. W literaturze oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 172 oraz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, str. 338; Z.Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003, z. 5, póz. 18). Sąd podziela to stanowisko uznając, iż nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym wymaga wykonania, a tym samym nie stwarza zagrożeń dających podstawę do wstrzymania jego wykonalności. W ocenie Sądu postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, jako akt o charakterze wyłącznie procesowym, nie korzysta z atrybutu wykonalności, gdyż nie generuje obowiązku konkretnego zachowania się (działania, zaniechania) jego adresata. Także B. Dauter wskazuje, iż wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyd. II, str. 160-161). Skutków takich nie wywołuje postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. OZ 805/04, LexPolonica nr 375761). Przechodząc od powyższych rozważań ogólnych, na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż przedmiot zaskarżenia określony jednoznacznie skargą H. i K.R. z [...] lutego 2009 r. stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z [...] listopada 2008r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie toczącej się z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla działek oznaczonych numerami [...], na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei, powołując się na przepis art. 61 § 3 i art. 135 P.p.s.a. skarżący, wnioskiem z dnia [...] kwietnia uzupełnionym pismem z [...] kwietnia 2009 r., wnieśli o "wstrzymanie w całości aktów i czynności", które sprecyzowali następnie jako uchwałę Rady Gminy nr XVII/116/2008 z dnia [...] października 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości [...] oraz czynności w zakresie procesowania w związku z ww. uchwałą. Pomimo, iż w istocie skarżący nie wskazali w swoim wniosku, wprost iż domagają się wstrzymania wykonania "zaskarżonego aktu", którym w przedmiotowej sprawie jest wyłącznie ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na przedmiot sprawy wniosek w tym zakresie należało rozpoznać w pierwszej kolejności. Mając na uwadze powyższe Sąd zważył, iż niezależnie od okoliczności, iż skarżący nie wykazali istnienia ustawowych przesłanek uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia (aktu), przywołując w uzasadnieniu wniosku jedynie zarzuty wobec postępowania administracyjnego w sprawie, niesprecyzowany interes prawny oraz wzgląd na wydatkowanie środków publicznych, charakter zaskarżonego aktu nie umożliwia wstrzymania jego wykonania. Niezależnie od przyczyn zawieszenia przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania administracyjnego i ich zasadności, nie zachodzą przesłanki do wstrzymania w postępowaniu sądowoadministracyjnym wykonania tego postanowienia. Zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie wywołuje dla strony skutków materialnych przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku, nakazanie działania lub zaniechania, lecz wywołuje wyłącznie skutki procesowe przez przerwanie ciągu czynności procesowych w danym postępowaniu administracyjnym. Z tych powodów Sąd stwierdził, iż charakter zaskarżonego przez H.R. i K.R. postanowienia nie pozwala przyjąć z urzędu, że podlega on wykonaniu, w takim znaczeniu, że mogłoby spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. W dalszej kolejności rozpoznać przyjdzie wniosek skarżących w zakresie żądania wstrzymania wykonania uchwały Rady Gminy nr XVII/116/2008 z dnia [...] października 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości [...] oraz czynności w zakresie procesowania w związku z ww. uchwałą. Skarżący powołują się w tym kontekście na okoliczność, iż artykuł 61 § 3 P.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów (tylko aktów), wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Użyty w treści art. 61 § 3 zwrot: "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2, który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135, które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty wydane w l instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. W rozpoznawanej sprawie "jej granice" wyznacza treść zaskarżonego aktu o charakterze proceduralnym - czyli postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie. Skarżący błędnie utożsamiają to rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej, w toku prowadzonego z ich wniosku postępowania administracyjnego, z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej co do jej istoty, które nastąpi dopiero pozytywnej lub negatywnej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy (według przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), lub innym orzeczeniu kończącym postępowanie administracyjne. Oznacza to, iż wbrew stanowisku skarżących, granice sprawy sądowoadministracyjnej zmierzającej do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymanego przez nie w mocy postanowienia Wójta Gminy z [...] listopada 2008 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie obejmują podjętej w odrębnym trybie, przez Radę Gminy uchwały z [...] października 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych wnioskiem ani tez bliżej nieokreślonych przez skarżących "czynności w zakresie procesowania w związku z ww. uchwałą". Nie można pominąć faktu, iż uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie są podejmowane w ramach jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Mogą one w określonych w ustawie przypadkach wpływać na treść konkretnych rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, mogą stanowić podstawę prawną takich rozstrzygnięć, jednakże nie budzi wątpliwości ich odmienny i odrębny charakter ustrojowy, tryb podejmowania tego typu aktów, jak i ich zaskarżania do sądu administracyjnego. Tryb zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego regulują odrębnie przepisy ustaw tzw. samorządowych tj. odpowiednio ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn.zm.), ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592 z późn.zm.) oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst, jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1590 z późn.zm.). Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jedynie na skutek skutecznie złożonej w tym trybie skargi Sąd mógłby dokonywać kontroli legalności uchwały rady gminy, a także na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 2 pkt 3 orzekać w kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Z akt sprawy, a w szczególności z treści skargi (oznaczenie zaskarżonego aktu-postanowienia, organu którego skarga dotyczy) jednoznacznie wynika, iż H. i K.R. nie wnieśli skargi na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2008 r. lecz wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, a skarga ta wyznacza granice sprawy sądowoadministracyjnej, jak i wniosku o wstrzymanie aktu zaskarżonego. Z uwagi na odrębny charakter powyższych aktów oraz wymogi formalne w zakresie ewentualnego ich zaskarżenia nie jest także dopuszczalne rozszerzenie granic pierwotnej skargi, w oczekiwanym przez skarżących zakresie. Zarzuty przedstawione przez skarżących nie mogą być rozpatrywane jako uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu i uchwały, bowiem Sąd musiałby rozpatrywać sprawę merytorycznie, a to nie jest dopuszczalne na etapie rozważania zasadności tego wniosku. Nadto należy wskazać, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma jedynie charakter tymczasowej ochrony, gdyż zgodnie z przepisem art. 61 § 6 P.p.s.a, wstrzymanie wykonania upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez sąd pierwszej instancji co do istoty nastąpi na rozprawie, która została wyznaczona na 30 czerwca 2009 r. Z tych powodów na podstawie przepisu art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.