II SA/Go 158/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXI/105/04 w przedmiocie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. I. stwierdza nieważność § 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku. Uchwałą Nr XXI/105/04 z dnia [...] maja 2004 r. Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zmianami), art. 40 ust. 3, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, ze zmianami), określiła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W treści § 5 pkt 3 wymienionego wyżej aktu uchwalono, iż za zajęcie pasa drogowego - stanowiska postojowego zastrzeżonego ("koperta") w celu, o którym mowa w § 1 pkt 4 ustala się stawkę opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętej na prawach wyłączności - 100 zł/miesiąc. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy, który zarzucił, iż § 5 pkt 3 przedmiotowej uchwały istotnie narusza prawo - art. 94 Konstytucji Rzeczy Pospolitej Polskiej, w związku z art. 40 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115, ze zmianami) z uwagi na uchwalenie, iż odpłatność za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na prawach wyłączności w celu wymienionym w § 1 pkt 4 wskazanej uchwały ustala się stawkę 100 zł za miesiąc zajęcia stanowiska postojowego zastrzeżonego tzw. "koperty", pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej w przyjęty przez Radę Gminy sposób. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] maja 2004 r. Nr XXI/105/04 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w części - to jest § 5 pkt 3 wskazanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy, pismem z dnia [...] lutego 2010r. ([...]) wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała co do wysokości i stawek opłat za zajęcie pasa drogowego została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną w tym zakresie, w jakim pozwoliła na kontrolę prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwały. Zgodnie z dyspozycją art., 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami) -zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 40 ust. 3, ust. 8 oraz ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, ze zmianami). Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 40 ust. 8 cyt. ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przepis ten od daty wydania przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie. W tym miejscu wspomnieć należy, iż w myśl art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego mają określać wprost przepisy uchwał wydanych przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8, ust. 9 i ust. 6). Wobec tego organy samorządowe zostały upoważnione ustawowo do nałożenia jednostronnej opłaty jaką jest opłata za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy (art. 40 ust. 2 cyt. ustawy): 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 cyt. ustawy). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, (art. 40 ust. 6 cyt. ustawy). Należy zaznaczyć, że o ile przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych daje upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu. Stosownie do treści art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego, choć nie cały akt został wydany w granicach przedmiotowego upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Rada Miejska w § 5 pkt 3 zaskarżonej ustawy wprowadziła stawkę za 1 miesiąc zajęcia pasa drogowego w postaci stanowiska postojowego zastrzeżonego, na prawach wyłączności, w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 4 uchwały, w wysokości 100 zł za każdy miesiąc zajęcia. Powyższy zapis jest sprzeczny z wskazanymi powyżej przepisami ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 8 omawianej ustawy nie upoważnia bowiem rady gminy do ustalenia sposobu obliczania opłaty, sposób ten został bowiem wyczerpująco uregulowany w powołanym art. 40 ust. 4-6 cyt. ustawy. Przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Opłata ta jest ustalana jako np. iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez Radę Gminy stawki za 1 miesiąc zajmowania pasa drogowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wskazując na powyższe, Sąd uwzględnił zarzuty skargi i orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami ). Zgodnie z treścią art. 152 wyżej wymienionej ustawy stwierdzono, że zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do § 5 pkt 3 nie podlega wykonaniu.