II SA/Go 159/07

Dnia 20 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2007 roku posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.D. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione p o s t a n a w i a drzucono skargę Pismem z dnia 6 lutego 2007 roku S.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 roku Nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione. W uzasadnieniu skargi wskazywał, iż pismem z dnia [...] grudnia 2006 roku złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie nieudzielania odpowiedzi na pisma i niewydanie decyzji administracyjnej. Zarzucał, iż Kolegium w swym piśmie zawało nieprawdę jakoby skarżącemu chodziło o zwrot kaucji mieszkaniowej w sytuacji gdy domagał się on uzyskania odpowiedzi na swe pisma z dnia [...] grudnia 1998 roku, [...] stycznia 1999 roku, na pismo prokuratury [...] z [...] sierpnia 1999 roku oraz wydania decyzji . Podnosił, iż Kolegium uchyliło się od zbadania dlaczego Burmistrz nie udzielił mu odpowiedzi i nie wydał decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego dotychczasowe postępowanie Burmistrza jest niesprawiedliwe, nieobiektywne i krzywdzące zaś jego dowody, pisma, skargi i zażalenia nie były brane pod uwagę i pozostały bez odpowiedzi. Żądał przeprowadzenia postępowania administracyjnego i udzielenia odpowiedzi na jego pisma, które są mu niezbędne w sprawie cywilnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o odrzucenie skargi, a ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wywodziło, iż pismo skarżącego i R.D. z dnia [...] grudnia 2006 roku, zatytułowane "skarga na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie niewydania decyzji o zwrot zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej" zostało przez Kolegium zakwalifikowane jako zażalenie na bezczynność organu i uznane za nieuzasadnione. Wskazywało, że w tej "skardze" skarżący domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego uważając, iż w sprawie dotyczącej zwrotu kaucji mieszkaniowej zostało naruszone prawo. Kolegium uznało tę skargę - zażalenie za nieuzasadnione z uwagi na fakt, że sprawy z zakresu najmu i zwrotu kaucji mieszkaniowych są sprawami cywilnoprawnymi i nie mają do nich zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak było zatem podstaw do rozpoznania sprawy w tym trybie. Przepis art. 37 Kpa odnosi się bowiem jedynie do spraw administracyjnych. Wskazywało, że zażalenie przewidziane w art. 37 Kpa przysługuje wyłącznie w sytuacji niezałatwienia przez organ administracyjny sprawy zawisłej przed tym organem w terminach określonych w przepisie art. 35 lub 36 Kpa zaś tak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie . Kolegium wywodziło, iż skierowana do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarga na jego pismo z dnia [...] stycznia 2007 roku podlegać powinna odrzuceniu. Zdaniem organu, niedopuszczalne jest wniesienie środka odwoławczego od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej wyższego stopnia wydanego w wyniku rozpoznania zażalenia na bezczynność organu, przewidzianego w przepisie art. 37 Kpa. Stanowisko organu na bowiem jedynie charakter incydentalny ( wpadkowy ) i nie przysługuje na nie zażalenie. Wyczerpanie przez skarżącego trybu zażaleniowego przewidzianego w przepisie art. 37 Kpa warunkuje wniesienie skargi na bezczynność organu I instancji . Niezależnie bowiem od pozytywnego czy negatywnego rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia strona może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na na bezczynność organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga podlegała odrzuceniu. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza bowiem, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej ppsa, który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. Zgodnie przepisem art. 3 § 2 pkt 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Podstawową przesłanką warunkującą zaskarżenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym jest to, czy służy na nie zażalenie chyba, że postanowienie kończy postępowanie lub rozstrzyga sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym katalog postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego, wydanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tego Kodeksu jest zamknięty. Zaskarżone skargą rozstrzygnięcie Kolegium, zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 roku, podjęte zostało po zakwalifikowaniu "skargi na bezczynność" z dnia [...] grudnia 2006 roku jako zażalenia na bezczynność organu ( Burmistrza Miasta ) , tj. zażalenia o jakim mowa w art. 37 Kpa. Przepis ten ma na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Przy czym nie określa on w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia, rozpoznający zażalenie na bezczynność organu, - który winien rozstrzygnąć sprawę - ma zażalenie to rozstrzygnąć. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 Kpa wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 Kpa. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczące poszczególnych kwestii - jak w tym przypadku bezczynności organu - wynikających w toku tego postępowania lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego ( vide : postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku - I OSK 306/05 ). Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 Kpa ma charakter wpadkowy i jak wyżej wskazano powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. W sprawie niniejszej rozstrzygniecie Kolegium zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 roku - mimo, iż nie zostało nazwane postanowieniem - spełnia wszystkie, poza brakiem nazwy, wymogi przewidziane dla takiej formy rozstrzygnięcia. W związku z tym uznać należało, iż skarga S.D. na pismo - a w istocie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006 roku - podlegała odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 §1 pkt 1 ppsa. Tytułem pouczenia wskazać należy, iż niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, to wyczerpanie trybu zażaleniowego określonego w art. 37 Kpa daje stronie prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu I instancji.