II SA/Go 16/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...] w części zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. oraz art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2005 r. nr [...] uchylającą decyzję nr [...] z dnia [...] września 2000r o przyznaniu B.D. dodatku mieszkaniowego oraz orzekającą o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w wysokości 89,08 zł na okres od [...] września 2000r. do [...] lutego 2001 r. Jednocześnie wzywającą stronę do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości tj.: 555 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które prawo do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym M.D. w dacie składania wniosku o dodatek mieszkaniowy mieszkał i gospodarował z B.D. a w miesiącach czerwiec, lipiec i sierpień 2000r. pobierał rentę rodzinną w łącznej kwocie 1.387,28 zł. Po wznowieniu postępowania organ ustalił, że skarżącej dodatek mieszkaniowy przysługuje, ale w mniejszej wysokości. Organ drugiej instancji podkreślając, że stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, które stały się także podstawa jego orzeczenia, uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. B.D. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o powtórne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podniosła, że w zaskarżonych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego łączna należność naliczona jej do spłaty wynosi 7566,84 zł i obejmuje okres od [...] września 2000 r. do [...] lutego 2005 r.. W ocenie skarżącej, zgodnie z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych przewidującej w art. 7 ust. 14 trzyletni okres rozliczeniowy, organy mogły zobowiązać ją do zwrotu kwot podwójnej wartości niesłusznie pobranych dodatków mieszkaniowych jedynie za okres od dnia [...] marca 2002 r. do [...] lutego 2005 r. Niezależnie od powyższego zarzutu skarżąca wskazała również, iż decyzja nie jest słuszna merytorycznie, gdyż nie wzięto pod uwagę jej dobrej woli. Okresy przebywania pasierba w jej domu w związku bywały różnej długości od miesiąca do dwóch i skłamał on mówiąc, że wcale nie przebywał w jej lokalu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego okresu za jaki zobowiązano skarżąca do zwrotu nienależnie pobranych dodatków organ wskazał, że z przepisów prawa materialnego nie wynika okres przedawnienia roszczeń, natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 146 wskazują okres kiedy można uchylić decyzję, po wznowieniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości między innymi przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.) Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji także w zakresie wykraczającym poza zarzuty podniesione w skardze oraz wskazaną podstawę prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż wskazane przez skarżącą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z dnia 2 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 105 poz. 509 z późn.zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu skarżącej dodatku mieszkaniowego, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% w gospodarstwie wieloosobowym. Zgodnie z przepisem art. 40 ww. ustawy, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osoby stale razem zamieszkujące, natomiast za podstawę obliczenia dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego przyjmuje się sumę dochodów członków tego gospodarstwa osiągniętych w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku. Wniosek z dnia [...] września 2000r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego wypełniony przez skarżącą na druku zgodnym ze wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 119, poz. 507 z późn.zm.) zawierał rubrykę "liczba osób w gospodarstwie domowym". Skarżąca rubrykę tę wypełniła wpisując "5 osób", zaś łączny dochód wszystkich członków gospodarstwa domowego określiła na kwotę 4.699,05zł. Jako jedyne źródło dochodu rodziny w tym okresie wykazano wynagrodzenie za pracę K.D. w wysokości 4.699,05zł. Na tej podstawie organ, zgodnie z przepisami ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, ustalił i przyznał dodatek w wysokości 135,33 zł miesięcznie. W oświadczeniach z dnia [...] maja 2005 r. M.D. (k. 10 i 12 akt administracyjnych) wskazał, że macocha aby otrzymać dodatek mieszkaniowy podawała fałszywe dochody, nie podawała otrzymywanej przez niego renty rodzinnej oraz zasądzonych alimentów uzyskiwanych przez córkę B.D. w różnej wysokości na konto. Ponadto stwierdził, że córka macochy od dwóch lat przebywa za granicą, brat nie przebywa pod tym adresem od 1998 r., a on od dwóch lat całkowicie nie zamieszkuje z macochą, a okresie dwóch lat poprzedzających ten okres przebywał sporadycznie. W oświadczeniu złożonym w dniu [...] czerwca 2005 r. B.D. potwierdziła, że M.D. nie mieszka w lokalu przy ul. [...] od 2001 r. Także M.D. od dwóch lat przebywa za granicą, a od półtora roku nie studiuje. Skarżąca przyznała także, że córka twierdzi, iż od swojego ojca w roku 2001 i 2002 otrzymywała po 100 zł miesięcznie, kwota ta stanowiła jej kieszonkowe. W tej sytuacji, zachodziła wymieniona w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa przesłanka wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a mianowicie wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Nową okolicznością w sprawie było nie wykazanie we wniosku otrzymywanej przez M.D. renty rodzinnej. Organ administracji był zatem zobowiązany, na wskazanej wyżej podstawie, wznowić postępowanie w sprawie i po przeprowadzeniu postępowania także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa), w tożsamym zakresie, uchylić na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa wadliwą decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Uchylenie decyzji z przyczyny wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi który wydał decyzję - nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 K.p.a.). Zgodnie z treścią art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że decyzję z dnia [...] września 2000r. odebrała M.D. w dniu 19 września 2000r. Decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania została w dniu [...] września 2005r. – doręczona skarżącej 20 września 2005r. Natomiast zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] października 2005r., a doręczona została skarżącej 16 listopada 2005r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu administracji nie jest zatem kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w swojej decyzji. Każda sprawa rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot w celu jej przede wszystkim merytorycznego rozpoznania przez organ wyższej instancji. Celem postępowania odwoławczego nie jest tylko kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji, lecz również uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania ( J. Borkowski, glosa do wyroku SN z 17.04.1997r., III RN 12/97, OSP 1998r., Nr 5, poz. 99). Organ odwoławczy zobowiązany jest również uwzględnić upływ czasu jeżeli miał on wpływ na rozstrzygnięcie. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że dopiero decyzja organu drugiej instancji (w sytuacji zaskarżenia decyzji pierwszoinstncyjnej) powoduje zakończenie postępowania administracyjnego. Do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, sprawa jest w toku. Z tego też względu organ II instancji zobowiązany jest w dacie orzekania uwzględnić upływ pięcioletniego okresu o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższych okoliczności w ogóle nie wzięło pod uwagę. W odpowiedzi na skargę powołano przepis art. 146 k.p.a., ale tylko w odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego przedawnienia roszczenia wynikającego z obowiązku zwrotu pobranego nienależnie dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Sądu, organ w swoim postępowaniu winien z urzędu uwzględnić upływ pięcioletniego okresu od doręczenia decyzji i rozważyć zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. Z tego też względu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w szczególności przepisu art. 7, art. 15, art. 146 § 1 i art. 151§ 2 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozstrzyganiu, organ w zakresie rozpatrywania odwołania skarżącej w części decyzji organu pierwszej instancji, która przez Sąd nie została uchylona, winien uwzględnić powyższe okoliczności. Natomiast odnosząc się do decyzji organu pierwszej instancji należy podkreślić, iż zarówno przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, jak i przepis art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 z późn.zm.) nie dają podstawy do rozszerzenia organu administracji, podejmującego decyzję w trybie wznowieniowym, o dodatkowe rozstrzygnięcie zobowiązujące stronę do zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te, wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności. Powyższy przepis posłużył organom administracji jako podstawa prawna wydania decyzji w części zobowiązującej skarżącą do zwrotu nienależnie przekazanego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolity jest pogląd, że przepis art. 145 § 1 Kpa ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, w której wznowiono postępowanie administracyjne, było przyznanie skarżącej dodatku mieszkaniowego w określonej wysokości, to przedmiotem badania w toku wznowionego postępowania administracyjnego mogła być jedynie kwestia przysługiwania skarżącej prawa do tego dodatku i ewentualnie jego wysokości. (por. wyrok NSA z dnia 23 września 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1712/9, oraz z dnia 26 maja 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1801/98). Odwołując się ponownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, że jeszcze na tle przepisu art. 43 ust. 4 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r. Nr 120 poz. 787 z późn.zm.) ukształtowany został pogląd, iż przepis ten nie mógł być w ogóle podstawą decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie wypłaconego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. Zobowiązanie takie wynikało bowiem wprost z mocy powyższego przepisu, a zapis, w myśl którego należność obejmująca podwójną wysokość nienależnie wypłaconego dodatku mieszkaniowego podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, należało rozumieć jako podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (w zakresie wynikającym z omawianego przepisu), w razie ostatecznego uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego z powodu stwierdzenia, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku (vide wyroki NSA z 10 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 1373/00, Lex 76111; z dnia 13 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 1083/00, OSP 2003 r., nr 6, poz. 72; z dnia 26 maja 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 1801/98, OSS z 2000 r., nr 4, poz. 94). Przywołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych zachowują w omawianym zakresie pełną aktualność, w obowiązującym w dacie orzekania organów administracji stanie prawnym, z uwagi na zbieżność treści przepisu art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z przepisem art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uchylającej ją z dniem 1 stycznia 2002 r. Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, uznał za zasadne w całości cytowane stanowisko w zakresie bezpodstawności zobowiązania skarżącej do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości, w drodze badanej decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że w przepisie art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ustawodawca bezpośrednio zawarł upoważnienie do przymusowego ściągnięcia tych należności wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, nie przewidując formy decyzji administracyjnej. Wobec tego, w przypadku stwierdzenia w wyniku wznowienia postępowania, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku oraz, że osoba otrzymująca dodatek pobrała go w określonej kwocie nienależnie, jest ona ex lege zobligowana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości (okoliczność bezsporna w sprawie). Wobec tego wymuszenie przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego wykonania obowiązku wynikającego bezpośredni z omawianego przepisu prawa powinno nastąpić wyłącznie w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 2 § 1 pkt 5 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 151 z późn.zm.), bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w formie decyzji administracyjnej. Sprawa zwrotu tych należności jest więc sprawą odrębną. Na tej podstawie Sąd z urzędu stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji jak też utrzymującą ją w mocy decyzja organu odwoławczego, w części wzywającej skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości, zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji w wyroku. Wobec braku wniosku strony skarżącej o zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego, zgodnie z art. 210 § 1 ww. ustawy, nie orzeczono w tym zakresie.