II SA/Go 160/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant specjalista Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A.L. i T.L. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] roku nr [...]. II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących A.L. i T.L. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania, w tym 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] roku A. L. i T. L. złożyli do Starosty M. wniosek o wydania pozwolenia na budowę obiektu handlowo – usługowego wraz z parkingami, masztem reklamowym i infrastrukturą techniczną bez przyłączy na działkach nr ewiden. [...] i [...] w S. przy ul. R.. Postanowieniem z dnia 2 października 2007 roku wydanym na podstawie art. art. 35 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 i art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 roku, Nr 98. poz. 1071 z późn. zm. ) na wnioskodawców A. i T. L. nałożony został obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia w terminie do 19 października 2007 roku z pouczeniem , iż niewykonanie nałożonego obowiązku spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Organ I instancji w powyższym postanowieniu wskazał na : - brak klauzuli prawomocności na decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30 sierpnia 2007 roku nr [...] wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz fakt, iż wydana została ona jedynie na rzecz T. L. zatem tylko on może być inwestorem inwestycji wskazanej we wniosku, - brak projektu budowlanego dotyczącego masztu reklamowego wraz uzgodnieniem jego lokalizacji wg przepisów odrębnych, - brak w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę wniosku inwestora o dokonanie jakichkolwiek rozbiórek w sytuacji załączenia do niego opracowania dotyczącego ich dokonania. Powołując się na konieczność oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał, iż ze względu na braki w opracowaniu nie ma możliwości sprawdzenia projektu z wymogami pkt. 2.4. ppkt b i pkt 2.5 ppkt c decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał też na konieczność dostosowania projektu budowlanego do wymogów stawianych przez Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w ( Dz. U. z 2003 roku, Nr 120 poz. 1133 ) w zakresie formy strony tytułowej, metryk na rysunkach, numeracji stron i arkuszy zgodnej ze spisem treści zawartości projektu, wyodrębnienia części opisowej projektu zagospodarowania, uzupełnienia części graficznej projektu zagospodarowania i uzupełnienia podstawowych danych tj. w zakresie §§ 3, 4, 5, 8, 11 Rozporządzenia. Organ stwierdził również niezgodność projektu zagospodarowania działki z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania ( Dz. U. z 2003 roku, Nr 33 poz. 270 ze zm. ) wskazując, iż usytuowanie budynku jest niezgodne z § 12 Rozporządzenia bowiem nie ma możliwości usytuowania obiektu według lokalizacji przedstawionej w części graficznej projektu zagospodarowania. Informacyjnie wskazał też, że okapy nie mogą wystawać poza granice działki, a sytuowanie obiektu w przypadku jego lokalizacji bezpośrednio przy granicy zgodnie z rozporządzeniem powinno być "bezpośrednio przy granicy". Jeżeli zaś granica jest nieregularna to ściana obiektu powinna być do niej dostosowana kształtem. Organ stwierdził też niekompletność projektu budowlanego i brak wymaganych uzgodnień, sprawdzeń i oświadczeń w tym min. brak kserokopii aktualnego wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, ważnego na dzień sporządzenia projektu, osoby opracowującej projekt w zakresie branży konstrukcyjnej oraz brak oryginalnej mapy dla celów projektowych. W dniu 2 października 2007 roku wnioskodawcy pobrali uprzednio złożone 4 egz. projektu budowlanego w celu jego uzupełnienia i usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Dnia 18 października 2007 roku do organu I instancji wpłynęła korekta wniosku A. i T. L. dotycząca zmiany wniosku z dnia 17 września przez objęcie nim również rozbiórki trzech obiektów istniejących na działkach [...] i [...] oraz poprawione 4 egz. projektu budowlanego. Pismem z dnia 23 października 2008 roku organ zawiadomił wnioskodawców, iż od dnia 17 września 2007 roku toczy się postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wszczęte ich wnioskiem oraz pouczył o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania wyjaśnień i wniosków w przedmiotowej sprawie. W dniu 29 października 2007 roku do organu wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawców w którym stwierdza on, iż lokalizacja obiektu przy granicy działki sąsiedniej jest zgodna z wydanymi przez Burmistrza Miasta i Gminy S. warunkami zabudowy bowiem wskazuje ona dopuszczalne pole zabudowy. Pełnomocnik powoływał się również na fakt, iż Burmistrz M i G S. jako zarządca działki sąsiedniej wyraża zgodę na posadowienie budynku w możliwie jak najbliższej odległości od granicy o czym świadczy ustalone pole zabudowy, a po drugie treść decyzji o warunkach zabudowy nakazująca lokalizację ścian zewnętrznych prostopadle lub równolegle do obowiązującej linii zabudowy, a tym samych ich usytuowanie w sposób wskazywany przez organ wykraczałoby poza ustalone pole zabudowy. Powołując się na regulacje ust. 3 i 4 § 12 Rozporządzenia wskazywał się na fakt, iż na działce sąsiedniej istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych w takiej samej odległości jak budynek projektowany. Decyzją [...] Starosta Powiatowy w M. odmówił wnioskodawcom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingami, masztem reklamowym i infrastrukturą techniczną bez przyłączy wraz z rozbiórką trzech istniejących obiektów na działkach nr [...], [...] w S.. Jako podstawę prawną organ wskazał przepisy art. 35 ust. 3 w związku z art. 33 i 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu organ wywiódł, że wnioskodawcy, zobowiązani uprzednio postanowieniem tegoż organu do usunięcia we wskazanym terminie nieprawidłowości w przedłożonych wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentach, nie wywiązali się z nałożonego obowiązku w całości. Mianowicie nie usunęli nieprawidłowości w zakresie usytuowania obiektu zgodnie z wymogami § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wystąpili również z wnioskiem do organu o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w trybie art. 9 Prawa budowlanego. Nie przedstawili także prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S.. Ponadto organ stwierdził, że przedłożone przez inwestorów w uzupełnieniu dokumenty dotyczące projektanta wykonującego funkcję sprawdzającego w branży konstrukcyjnej, mające potwierdzać aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego są nieaktualne, bowiem projekt opracowania konstrukcyjnego datowany jest na lipiec 2007 roku, a zaświadczenie o przynależności do właściwej Izby Inżynierów Budownictwa projektanta wykonującego funkcję sprawdzającego straciło ważność grudniu 2006 roku. Dodatkowo organ podniósł, że inwestorzy nie przedstawili projektu budowlanego masztu reklamowego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy A. i T. L., zarzucając organowi naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy-Prawo budowlanego, art. 7, 77 § 1 oraz 107 kpa, a także § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych ( ...). Wywodzili, iż w pełni i w zakreślonym terminie zrealizowali obowiązki nałożone na nich postanowieniem organu I instancji, uzupełniając w dniu 18 października 2007 roku swój pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę i wnosząc również o pozwolenie na rozbiórkę, jak też składając wszystkie wymagane dokumenty oraz uzupełniając projekt budowlany zgodnie z wszystkimi uwagi i zastrzeżeniami organu. W przekonaniu o prawidłowości złożonego wniosku utwierdziło ich pismo organu, którym zawiadomieni zostali o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, niezrozumiałym jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W szczególności zarzucali, iż z uzasadnienia organu I instancji nie wynika na czym w stanie faktycznym sprawy polegać ma naruszenie § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych ( ...) i której z siedmiu jego jednostek redakcyjnych ono dotyczy. Wywodzili, iż organ zignorował ich wyjaśnienia w których dowodzili zgodność usytuowania zaprojektowanego budynku z wymogami prawa. Skarżący zarzucali również, iż działania organu wskazują na naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 9 Kpa. Oświadczyli również, iż wszystkie brakujące dokumenty, w tym również ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia 5 października 2007 roku jak i też aktualne zaświadczenie o wpisie projektanta z branży konstrukcyjnej na listę właściwego samorządu zawodowego, przedłożyli organowi w terminie zakreślonym w postanowieniu i jedynie w celu wyjaśnienia zaistniałego nieporozumienia dołączyli ponownie ich odpisy do odwołania. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Lubuski decyzją [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swe stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że podnoszone przez skarżących zarzuty pozostają bez wpływu na zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Wojewoda - powołując się na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez organ celem usunięcia przez inwestora nieprawidłowości wniosku o pozwolenie na budowę, organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę - wskazał, że przypadek bezskutecznego upływu terminu zachodzi również i wtedy, gdy inwestor nie wypełni choćby jednego z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem wydanym w trybie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Uznał, iż w przedmiotowej sprawie inwestor nie dołączył wydanej na jego rzecz ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek, na których ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Wskazał, że w charakterze inwestora występują A. i T. L.owie, natomiast decyzja o warunkach zabudowy została wydana na rzecz T. L. Zaś decyzja z dnia 5 października 2007 roku, którą Burmistrz Miasta i Gminy S. zmienił swoją decyzję o warunkach zabudowy poprzez wskazanie również A. L. jako osoby występującej z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach, nie posiadała przymiotu decyzji ostatecznej w chwili, gdy upływał termin wyznaczony inwestorom do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Oprócz powyższego organ odwoławczy uznał, że usytuowanie obiektu w stosunku do granic działki sąsiedniej o nr ewid. [...] narusza warunki określone w § 12 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ( ...), bowiem projektowany budynek usytuowany jest w odległości od 0,0 do 1,4 m od granicy z działką nr ewid. [...], a nie uzyskano zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Wskazał również, iż wbrew wywodom skarżących decyzja o warunkach zabudowy nie będąc aktem administracyjnym wydawanym na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie może decydować o warunkach technicznych, które są domeną Prawa budowlanego, a nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył zaświadczenia, aktualnego na dzień opracowania lub sprawdzenia projektu, o wpisie W.B. – osoby sprawdzającej w zakresie branży konstrukcyjnej, na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, dołączając je dopiero do odowłania. Skargę na decyzję Wojewody złożyli A. i T. L., działający przez swojego pełnomocnika – radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżących decyzji Wojewody zarzucał naruszenie 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez ich niezastosowanie oraz § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych ( ...) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W zakresie naruszenia przepisów procesowych pełnomocnik skarżących powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, zarzucając dodatkowo, iż organ II instancji nie odniósł się w żadnym zakresie do zarzutów procesowych i materialnoprawnych odwołania, których oczywista zasadność powinna skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, a które to zaniechanie stanowi rażące naruszenie prawa. Wywodził, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany w zakresie usytuowania projektowanego obiektu jest zgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a tym samym pozbawiony nieprawidłowości wskazanych przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji. W decyzji o warunkach zabudowy określono tzw. pole zabudowy zaś projektowany budynek jest na nim usytuowany. Nadto skoro przepis § 12 ust. 3 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych (...) dopuszcza odstępstwa od wymagań z ust. 1 w sytuacji, gdy to wynika z planu zagospodarowania przestrzennego, to w sytuacji gdy takiego planu brak zastępuje go decyzja o warunkach zabudowy, co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2003 roku , Nr 80, poz. 717 ze zm. ). W sprawie niniejszej jest to decyzja z dnia 30 sierpnia 2007 roku, zmieniona decyzją z 5 października 2007 roku z którą projektowane usytuowanie budynku pozostaje w zgodzie. Zdaniem pełnomocnika skarżących, w sprawie znajduje zastosowanie wskazany przepis ust. 3 § 12 Rozporządzenia, dopuszczający odstępstwa od rygorów ust. 1, co w świetle wyjaśnień dotyczących pola zabudowy sprawia, iż przedłożony projekt jest całkowicie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a tym samym pozbawiony nieprawidłowości wskazanych przez Wojewodę. Odnosząc się do stanowiska Wojewody, iż decyzja o warunkach zabudowy, nie będąc aktem wydanym na podstawie Prawa budowlanego, nie może decydować o warunkach technicznych jakie powinien spełniać obiekt budowlany, pełnomocnik argumentował, iż skoro sam przepis techniczno-budowalny tj. przepis ust. 3 § 12 Rozporządzenia odsyła do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to rozwiązanie przyjęte przez inwestora co do usytuowania obiektu ma swe źródło właśnie w przepisach w wydanych na podstawie ustawy – Prawo budowlane. Za niezrozumiały pełnomocnik strony skarżącej, uznawał zarzut braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stawiany przez organ odwoławczy, skoro w aktach sprawy znajduje się egzemplarz tej decyzji z nadaną klauzulą ostateczności. W odpowiedzi na skargę z dnia 10 marca 2008 roku organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się uzasadniona jednakże zasadniczo z przyczyn innych niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest wyłącznie pod względem legalności tj. zgodności z prawem. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną ppsa ) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą orzekania są akta spawy administracyjnej ( art. 133 § 1 ppsa ). Przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie za zasadny uznać należało zarzut skargi dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisu art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi jej autor nie wyartykułował na czym niewłaściwe zastosowanie przez organy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego miałoby polegać to jednak całość zawartych w niej wywodów zdaje się wskazywać, iż skarżący stoją na stanowisku, że skoro wypełnili wszystkie obowiązki nałożone na nich postanowieniem organu, a kwestionowanie przez organ usytuowania obiektu, jako naruszające § 12 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych ( ...), jest bezzasadne wobec jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, to nie zaistniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. W tym zakresie wskazania wymaga, iż przepis art. 35 Prawa budowlanego nakłada na organ administracji architektoniczno – budowlanej obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami w techniczno-budowlanymi, zbadania kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz zbadania zgodności projektu architektoniczno – budowlanego z przepisami w zakresie wynikającym z art. 5 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu niewłaściwe zastosowanie przez organy przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego sprowadza się w rozpoznawanej sprawie do niezasadnego przyjęcia, że możliwym jest w ramach tego przepisu zobowiązanie inwestora do przedłożenia w określonym przez organ terminie dokumentacji projektowej uwzględniającej takie usytuowanie obiektu jakie jest wymagane warunkami technicznymi w zakresie zachowania odległości od granicy działki. Organ administracji architektoniczno – budowlanej do którego wpłynął wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu zaprojektowanego przy granicy z działką sąsiednią, pozostającą poza dyspozycją inwestora powinien w pierwszej kolejności szczegółowo przeanalizować możliwości uwzględnienia takiego wniosku, zaś w sytuacji uznania, iż wnioskowane przez inwestora usytuowanie obiektu nie znajduje uzasadnienia prawnego udzielić mu wyjaśnień w trybie wynikającym z przepisu art. 9 Kpa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2006 roku w sprawie II OSK 500/05 ( LEX 194050 ) to nie przepis art. 35 Prawa budowlanego, ale przepis art. 9 Kpa służy rozwiązywaniu sytuacji dotyczących doprowadzania do ewentualnej modyfikacji wniosku strony w kwestii usytuowania projektowanego obiektu na działce budowlanej. Wskazania wymaga, iż pozwolenie na budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią może być wydane wyjątkowo, gdy istnieją szczególnie uzasadnione przyczyny. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 roku w sprawie II OSK 794/2005 ( LEX 209453 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę mając na uwadze, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy granicy której ma powstać obiekt budowlany, powinien więc rozważyć ją w szczególności w świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże bynajmniej nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo że jest związany wyłącznie przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to w konsekwencji, iż wprawdzie wymagania dotyczące sytuowania budynku na działce budowlanej, odnoszące się do jego odległości od granicy z działką sąsiednią określa przepis § 12 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) jednakże wymogi wynikające z tego przepisu powinny być poddane analizie w kontekście okoliczności konkretnej sprawy przy uwzględnieniu dyspozycji zawartych w przepisie (obecnie) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego jak i w przepisach art. 140 i 141 Kodeksu cywilnego. Niezależnie od wymogów określonych w przywołanych przepisach konieczne jest również uwzględnienie postanowień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ze względu na projektowane usytuowanie obiektu bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią rozważenia też wymaga czy w konkretnej sprawie zachodzi dopuszczalne odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych lub norm i czy wymaga ono ewentualnie zgody właściwego organu, o której mowa w art. 9 ustawy-Prawo budowlane ( vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2006 roku ( II OSK 634/2005 LEX 198327). Analiza akt rozpoznawanej sprawy w kontekście poczynionych powyżej uwag ogólnych wskazuje, iż organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 9, 77 § 1 Kpa i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W zakresie kwestii usytuowania projektowanego obiektu w stosunku do granicy z działką o nr ewiden. 255 organ w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, uznał iż wynikające z części graficznej załączonego do wniosku projektu zagospodarowania działki usytuowanie obiektu budowlanego narusza przepis § 12 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych(...) i stwierdził, iż nie ma możliwości jego lokalizacji w sposób wskazany w projekcie. Wskazał też, że zgodnie z Rozporządzeniem dopuszczalna lokalizacja obiektu bezpośrednio przy granicy działki oznacza ( jak należy się domyślać mając ze względu na nieprecyzyjne sformułowania organu) lokalizację w granicy z działką sąsiednią, a w przypadku nieregularności tejże konieczność dostosowania ściany obiektu do przebiegu granicy. Tym samym organ I instancji z naruszeniem przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w konsekwencji zobowiązał inwestorów do przedstawienia dokumentacji projektowej usytuowania obiektu odpowiadającej wymogom przepisów techniczno-budowlanych. Nie przeprowadził analizy wniosku inwestorów w kontekście wskazanych przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu cywilnego. Nie udzielił inwestorom wyjaśnień w trybie 9 Kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ zaniedbał również udzielenia inwestorom pouczenia o możliwościach wynikających z art. 9 Prawa budowlanego tj. o instytucji "odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych", wskazując następnie w decyzji, iż z niej nie skorzystali. Wprawdzie w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie odstępstwa wszczyna się na wniosek inwestora ubiegającego się o pozwolenie na realizacje inwestycji, który występuje z nim do właściwego organu, to uzasadniony jest również pogląd , iż zasady ogólne ( art. 7 i 9 Kpa ) obligują organ do działania z urzędu i poinformowania inwestora o okolicznościach prawnych wskazujących na konieczność złożenia wniosku o zastosowanie odstępstwa, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jeżeli więc we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor, nie mając wiedzy o tym, że jego wniosek nie będzie mógł być pozytywnie załatwiony bez uzyskania zgody na odstępstwo ( art. 9 Prawa budowlanego ) nie zostanie poinformowany przez organ załatwiający sprawę ( art. 9 Kpa ) o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków i w związku tym nie wniesie o wyrażenie zgody na odstępstwo, może skutecznie podnosić zarzuty w tym zakresie w postępowaniu przed organem odwoławczym jak też w postępowaniu sądowo-administracyjnym. ( vide: Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego C.H. Beck, Warszawa, wyd. II, rok 2007, str. 160-161 ). Zważywszy na treść przepisu art. 134 ppsa okoliczność taką z urzędu uwzględnia Sąd rozpoznający skargę na decyzję odmawiającą pozwolenia na budowę. Zauważenia też wymaga, iż dzień wpływu do organu administracji techniczno-budowlanej wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyznacza moment wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Obliguje to organ do zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich podmiotów będących stronami w sprawie ( art. 61 § 4 Kpa ). Zgodnie z przepisem art. 28 § 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu ( pkt 20 art. 3 Prawa budowlanego ). Organ ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania nie dokonał. W aktach brak jest w związku z tym ustaleń dotyczących działki przy granicy z którą zaprojektowane zostało posadowienie obiektu budowlanego tj. działki o nr ewiden. [...] w zakresie jej stosunków własnościowych oraz usytuowania i charakteru budynków na niej posadowionych. Jedynie z pisma skarżących z dnia 29 października 2007 roku wynika, iż zarządcą działki sąsiedniej jest Burmistrz Miasta i Gminy W., wyrażający zgodę na usytuowanie obiektu jak najbliżej granicy z działką nr [...] na której znajduje się szkoła. Brak ustaleń organu w zakresie wcześniej sprecyzowanym stanowi naruszenie także naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa. Odnosząc się natomiast do kwestii decyzji o warunkach zabudowy to wskazać należy, iż w myśl przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpoznając wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, bada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 roku, Nr 80 , poz. 717 ze zm. ) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Negatywny wynik ustaleń organu administracji architektoniczno – budowlanej co do zgodności projektu z warunkami decyzji o warunkach zabudowy wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko prezentowane w niniejszej sprawie przez skarżących w toku postępowania administracyjnego ( pismo z dnia 29 października 2007 roku ), iż wynikające z projektu architektoniczno-budowlanego usytuowanie obiektu pozostaje w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy zmienioną decyzją z dnia 5 października 2007 roku, mieszcząc się w wyznaczonym w niej "polu zabudowy" jak też nie narusza przepisu § 12 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych(...) w szczególności pozostając w zgodzie z ust. 3 tego przepisu mającym, zdaniem skarżących, zastosowanie w sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 sierpnia 2007 roku dla lokalizacji budynku wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 9 m od frontu działki ( od ul. R.) oraz obowiązującą linię zabudowy po granicy z działką od ul. Mostowej, która może mieć charakter nieprzekraczalnej linii zabudowy ze zobowiązaniem sytuowania ścian zewnętrznych i okapów prostopadle lub równolegle w stosunku do obowiązującej linii zabudowy ( pkt 2.1 lit. c,d,e decyzji ). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy określa usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic z działkami stanowiącymi ul. Mostową i R.. W stosunku do pozostałych granic w tym i granicy z działką nr [...] decyzja ta nakłada obowiązek zachowania normatywnych odległości od granic nieruchomości ( pkt 2.5 lit. c decyzji o warunkach zabudowy ). Planowane przez inwestorów usytuowanie budynku w stosunku do granicy z działką nr [...] jest zróżnicowane; na pewnym odcinku przebieg ściany zewnętrznej obiektu zaprojektowany został w granicy z tą działką, a na innych odcinkach – jak wynika z projektu zagospodarowania działki – waha się od 0,7 m , poprzez 1,0 m do 1,4 m od granicy. Zgodnie z § 12 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych (...) budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Stosownie do ust. 3 § 12 Rozporządzenia sytuowanie ściany budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Zgodnie zaś z ust. 4 § 12 Rozporządzenia jeżeli na sąsiedniej działce w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, jeżeli natomiast bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Jak wynika już z wcześniejszych wywodów organ I instancji, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa nie ustalił stanu faktycznego i prawnego działki nr [...]. Wbrew stanowisku skarżących, wskazać należy, iż brak dla terenu ich działek nr [...] i [...] planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że tak jak plan również decyzja o warunkach zabudowy może stosownie do § 12 ust. 3 pkt 1 dopuszczać sytuowanie ściany budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy. Zgodzić się bowiem należy, ze stanowiskiem organu II instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może określać usytuowania obiektu na działce budowlanej ( w tym w granicy czy przy granicy z działką sąsiednią ). Kwestie usytuowania budynku na działce są domeną Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przesądzenie tego rodzaju warunków technicznych w decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne i stanowiłby ewidentne przekroczenie uprawnień organu właściwego do jej wydania. Wskazana decyzja opierać się może bowiem tylko na przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zresztą wydana dla inwestycji skarżących decyzja o warunkach zabudowy, jak wyżej wskazano, nie określa usytuowania obiektu na działce [...], wyznaczając jedynie nieprzekraczalne i istniejące linie zabudowy i zobowiązując inwestorów w pozostałym zakresie do zachowania przy realizacji inwestycji normatywnych odległości od granic nieruchomości. W świetle dokonanych wywodów powoływanie się skarżących na określenie "pola zabudowy" wynikające z decyzji z dnia 5 października 2007 roku, zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy z dnia 30 sierpnia 2007 roku, które wyznacza obszar zabudowy i zagospodarowania terenu działek inwestorów nie oznacza, iż dopuszczalne jest na jej podstawie posadowienie samego budynku przy granicy z działką nr [...], z naruszeniem odległości normatywnych wynikających z § 12 Rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia. Co do stanowiska organu odwoławczego, iż inwestorzy w zakreślonym przez organ I instancji terminie ( czyli do 19 października 2007 roku ) nie przedłożyli ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, co również czyniło uzasadnioną odmowną decyzję tego organu to, zdaniem Sądu, kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona ( art. 7 i 77 § 1 , art. 107 § 3 Kpa ). Nie budzi wątpliwości, iż warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest przedstawienie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie zgodności projektu architektoniczno- budowlanego z warunkami decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie ma ona jeszcze charakteru ostatecznego, stanowi rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie dołączona do wniosku decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] o warunkach zabudowy z 30 sierpnia 2008 roku wydana została na rzecz T. L. i nie została opatrzona klauzulą ostateczności. Nosząca również numer [...] decyzja z dnia 5 października 2007 roku, zmieniająca decyzję z dnia 30 sierpnia 2007 roku przez wskazanie jako wnioskodawcy także A. L. wydana została w trybie art. 154 § 3 w związku z art. 155 Kpa i opatrzona została klauzulą stwierdzającą jej ostateczność, z datą 10 października 2007 roku. Podane podstawy prawne wskazują, iż decyzja z dnia 5 października 2007 roku została wydana w trybie nadzwyczajnym dopuszczającym weryfikację, na wniosek strony, ostatecznych niewadliwych decyzji administracyjnych, co wskazuje, iż decyzja z dnia 30 sierpnia miała przymiot ostateczności. Z kolei oznaczenie decyzji i data stwierdzenia przez organ wydający decyzję z dnia 5 października 2007 roku jej ostateczności budzi uzasadnione wątpliwości zważywszy na fakt, że między dniem jej wydania, a stwierdzeniem ostateczności nie upłynął 14-dniowy termin zastrzeżony dla złożenia odwołania. Jednakże nie wyklucza to możliwości uzyskania przymiotu ostateczności tej decyzji już z upływem 14 dni od dnia jej wydania np. w przypadku osobistego odebrania decyzji przez stronę już w dniu jej wydania i faktu jej ostateczności co prawda nie na dzień 19 października 2007 roku, ale na dzień oceny i orzekania przez organ I instancji. Wątpliwości związanych z kwestą ostateczności decyzji o warunkach zabudowy organy I i II instancji nie wyjaśniły, obciążając stronę uchybieniem popełnionym przez inny organ administracyjny. W ocenie Sądu dowolne okazało się również stwierdzenie organu II instancji, iż inwestorzy przed upływem wyznaczonego terminu nie przedłożyli aktualnego na dzień opracowania lub sprawdzania projektu zaświadczenia o wpisie projektanta branży konstrukcyjnej na listę członków właściwego samorządu zawodowego. Już w odwołaniu skarżący zarzucali, iż obowiązek w tym zakresie wypełnili w zakreślonym terminie i wskazywali, że jedynie z ostrożności do odwołania dołączają kserokopię wymaganego zaświadczenia. Do tego zarzutu odwołania organ odwoławczy merytorycznie się nie odniósł, co stanowi naruszenie przepisu art. 7 , 77 § 1 , 107 § 3 i 138 Kpa. Dodatkowo też zaakcentowania wymaga charakter postępowania odwoławczego obligujący organ II instancji nie tylko do kasacyjnej kontroli decyzji organu I instancji ale nakładający na obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji z uwzględnieniem zmian stanu prawnego i faktycznego jakie zaszły w sprawie. Podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy powinien w sposób wyczerpujący rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy istniejący w chwili jego orzekania, a nie na dzień wydania decyzji I-instancyjej ( podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 roku VII SA/Wa 1482/2006 – LEX 302431 ). Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa uzasadniało ich uchylenie. Stosownie do wyniku sporu ( art. 200 i 205 § 2 ppsa ) orzeczono o kosztach postępowania sądowo-administracyjnego obejmujących uiszczony wpis sądowy , opłatę kancelaryjną od udzielonego pełnomocnictwa i koszty zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie, zgodnie przepisem art. 153 ppsa uwzględnienie uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu.