II SA/Go 162/08

Dnia 16 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Paweł Majka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] roku, nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z.P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych przed sądem I instancji. Decyzją administracyjną [...] Wójt Gminy Z., na podstawie art. 144, art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w związku z § 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z 15 lipca 2004r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego Nr 63, poz. 1059) oraz art. 104 kpa, w wyniku wszczętego z urzędu postępowania: 1. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1100 zł dla Z. i K. P., współwłaścicieli działki Nr [...] położonej w miejscowości R., gmina Z.; 2. zobowiązał strony do uiszczenia opłaty adiacenckiej płatnej jednorazowo w wysokości 1100 zł w terminie 14 dni licząc od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna; 3. wskazał, że opłata adiacencką nie uiszczona w terminie podlega, wraz z odsetkami za zwłokę, przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wywiódł, że Gmina Z. poprzez wybudowanie sieci wodociągowej i dokonanie odbioru technicznego w dniu 28 listopada 2002r. stworzyła warunki podłączenia do wodociągu nieruchomości -działki Nr [...] stanowiącej współwłasność stron, co spowodowało wzrost jej wartości (ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego). Przywołując § 1 ww. uchwały Rady Gminy Z. organ ustalił, iż stawka opłaty adiacenckiej wynosi 20% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem sieci wodociągowej, a wartością jaka nieruchomość ma po wybudowaniu. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości różnicę wartości ustalono na 5500 zł, zatem wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła 1100 zł. Jednocześnie Wójt podniósł, że właściciel działki nie wnosił żadnych świadczeń na rzecz budowy sieci wodociągowej w miejscowości R.. Z rozstrzygnięciem organu l instancji nie zgodzili się K. i Z. P. i złożyli na nie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.. W odwołaniu odwołujący się podnieśli, że organ l instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego, gdyż protokół z zapoznania się z materiałem dowodowym podpisała K. P. a nie Z. P., jedynie do tego upoważniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją [...] utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że protokolarny odbiór robót wodociągowych na obiekcie wodociąg grupowy R.-D. zadanie [...] nastąpił [...] Organ II instancji wskazał także, że w dacie wydania przez organ l instancji decyzji ustalającej opłatę adiacencką obowiązywała uchwała Rady Gminy Z. z 15 lipca 2004r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 1 tej uchwały ustalono stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 20% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze i leśne. Dalej organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące udziału w kosztach budowy infrastruktury technicznej nie uzależniają możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej od obowiązywania uchwały rady gminy ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej przed wybudowaniem tych urządzeń. Wymogiem koniecznym do ustalenia opłaty jest obowiązywanie w dacie wydawania decyzji uchwały rady gminy określającej wysokość tej opłaty. Podstawą ustalenia tej opłaty był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego - M.S. w lipcu 2005r. Z treści operatu wynika, że w związku z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej - sieci wodociągowej nastąpił wzrost wartości nieruchomości - działki Nr [...] z kwoty 98.000 zł na kwotę 103.800 zł. Różnica 20% z kwoty 5.500 zł stanowi 1.100 zł i w tej wysokości organ l instancji ustalił opłatę adiacencką, co zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał ponadto, że strony miały możliwość czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z protokołu z 28.09.2005r. K. P. skorzystała z możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym a w szczególności z operatem szacunkowym. Strona nie wniosła uwag ani nie złożyła dodatkowych wniosków. W ocenie organu odwoławczego K. P. nie miała obowiązku legitymować się upoważnieniem swojego męża do osobistego przeglądania dokumentów, wyrażania opinii w przedmiocie tego postępowania i podejmowania decyzji. Z mocy prawa jest ona stroną postępowania i jest uprawniona do osobistego uczestniczenia w czynnościach oraz składania oświadczeń woli. K. i Z. P. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. , zarzucając organowi odwoławczemu błędną ocenę dowodów przedłożonych przez organ l instancji, jak i dowodów przedstawionych przez skarżących, w tym w kwestii nie zastosowania art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zarzucili naruszenie art. 145 ust. 1 i 2 cyt. wyżej ustawy, ponieważ nie ustalono jednoznacznie faktycznego stanu rzeczy i terminu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wybudowanego wodociągu, naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, oraz art. 32 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo opisali etapy realizacji inwestycji wodociągowej począwszy od 2000r. Wskazali, że protokół końcowego technicznego odbioru robót z 28 listopada 2002r. nie jest autentyczny. Zarzucili, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do skargi dotyczącej sporządzenia protokołu z czynności w dniu 28 września 2005r. w której przypadkowo uczestniczyła K. P.. Przedmiotowej skargi nie podpisała K. P., a wezwana do uzupełnienia braków skargi nie wykonała zobowiązania Sądu. Postanowieniem z 27 marca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkpolskim odrzucił skargę K. P. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 roku skargę Z. P.a oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) w art. 144 ust. 1 stanowi, iż właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie natomiast z art. 145 ust.1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do tego, że od następnego dnia po dniu protokolarnego odbioru robót od wykonawcy nalazło liczyć termin przedawnienia o jakim mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami to jest 3 lata od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W ocenie Sądu termin ten nie został przekroczony przez organy skoro protokolarny odbiór robót miał miejsce w dniu 28 listopada 2002 r., a decyzja organu II instancji w przedmiotowej sprawie została wydana 7 listopada 2005 r. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących co do tego, że protokół z odbioru robót jest nieautentyczny. W ocenie Sądu zarzuty skarżącego co do nie zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu nie zasługiwały na uwzględnienie bowiem zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy odebrała żona skarżącego i to od skarżącego zależało czy zapozna się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Od powyższego wyroku skarżący Z. P. wniósł skargę kasacyjną zarzucając w niej zarówno naruszenie przez Sąd l instancji prawa materialnego jak i procesowego. Naruszenie prawa materialnego skarżący upatrywał w błędnej wykładni art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie przez Sąd, że skarżący ma obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej w postaci wnoszenia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej, gdyż zostały stworzone warunki do podłączenia się przedmiotowej nieruchomości do tego urządzenia w wyniku czego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Naruszenia zaś prawa procesowego upatrywał w dopuszczeniu się przez Sąd uchybienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd bowiem wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej, który winien polegać na ustaleniu czy do nieruchomości skarżącego wykonane zostało przyłącze wraz z zaworem głównym. Pociąga to za sobą brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt l OSK 1774/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że art. 144 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Prawo ustalania oraz wysokość opłaty adiacenckmiej zależą w myśl art. 146 ust. 1 tej ustawy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Jednak spełnienie przesłanek wskazanych w art. 145 ust. ustawy, a więc wybudowanie tych urządzeń i związany z tym wzrost wartości nieruchomości, samo w sobie nie wystarcza do obciążenia właściciela nieruchomości opłatą adiacencką. Zgodnie z tym przepisem uprawniony organ może bowiem w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo, dopiero po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej . Tak więc obowiązkiem organu administracji, przed wyznaczeniem opłaty adiacenckiej jest ustalenie nie tylko czy urządzenia takie zostały wybudowane oraz czy nastąpił związany z tym wzrost wartości nieruchomości, ale też czy stworzone zostały warunki umożliwiające podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z uchwałą z 5 czerwca 2000 r. (OPK 4-7/00) przy budowie urządzeń kanalizacyjnych stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości oznacza wykonanie kanału sanitarnego warz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. W przypadku urządzenia wodnego orzecznictwo NSA przyjęło, że przesłanka wymieniona w art. 145 ust. 1 ustawy zostaje spełniona po wybudowaniu do sieci wodociągowej wraz z zaworem za wodomierzem głównym przyłączy lub miejscu przeznaczonym na jego umieszczenie, określonym w warunkach technicznych przyłączenia obiektu do tych urządzeń. Oznacza to, że wymierzenie opłaty adiacenckiej jest możliwe wówczas, gdy zostanie wybudowane przyłącze, które wraz z zaworem za wodomierzem głównym będzie należało do właściciela sieci wodociągowej a nie do właściciela nieruchomości. W ocenie Sądu II instancji tych okoliczności organy administracji nie ustaliły i jest to naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd ten uznał, iż w sprawie słuszny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów prawa materialnego to jest art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prze przyjęcie, że skarżący ma obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, bo stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. W tym stanie prawnym sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd któremu sprawa została przekazana po uwzględnieniu skargi kasacyjnej związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz.2603 z późn. zm.), iż wybudowanie urządzeń infrastruktury i związany z tym wzrost wartości nieruchomości samo w sobie nie wystarcza do obciążenia właściciela nieruchomości opłata adiacencką. Zgodnie z tym przepisem warunkiem niezbędnym i koniecznym jest stworzenie warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń Stąd też w ocenie Sądu zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie nie ustaliły czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości skarżącego do wybudowanej sieci wodociągowej, a zatem nie wyjaśniły okoliczności sprawy, które pozwoliłyby Sądowi na dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych rozważań organy administracji naruszyły także przepisy materialne prawne tej ustawy art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1. art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 poprzez przyjęcie, że skarżący ma obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń skoro nie ustalono czy spełniona została przesłana z art. 145 ust. 1 o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. Biorąc te okoliczności pod uwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 152 tej ustawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu l instancji i orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.