II SA/Go 164/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XXXVI/343/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...], w obrębie geodezyjnym [...] oraz w obrębie geodezyjnym [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w skali 1:2000, stanowiącego załącznik graficzny nr 1 do tej uchwały w odniesieniu do działki nr ewidencyjny [...] (przed podziałem), obręb geodezyjny [...] oraz działek o numerach ewidencyjnych [...], obręb geodezyjny [...], II. orzeka że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu [...] stycznia 2006 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXVI/343/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...], w obrębie geodezyjnym [...] oraz w obrębie geodezyjnym [...]. Powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na tę uchwałę wniósł Wojewoda, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów art. 14 pkt 6 oraz art. 4 ust. 3 obowiązującej w momencie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zamkniętych. Podnosząc wskazany zarzut skarżący domagał się stwierdzenia nieważności § 41 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w skali 1:2000, będącego załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały, w zakresie oznaczenia ZP. W uzasadnieniu wywodził, iż w dniu 29 października 2011 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek firmy R Sp. z o.o. o ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji inwestycji polegającej na budowie nowego przejazdu niepublicznego kat. "F" w km 26,315 nieczynnej linii kolejowej nr [...] wraz z chodnikiem jednostronnym oraz przejścia sieci pod linią kolejową: sieci wodociągowych (wody pitnej i wody hydrantowej), sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, linii kablowej energetycznej SN i linii kablowej teletechnicznej, na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie nr [...], w obszarze terenu zamkniętego. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że działka nr [...], mająca status prawny terenu zamkniętego w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...], w obrębie geodezyjnym [...] oraz w obrębie geodezyjnym [...], podjętym uchwałą rady Miejskiej Nr XXXVI/343/2006 z dnia [...] stycznia 2006 roku. Zgodnie z zapisami § 41 ww. uchwały oraz rysunkiem planu, będącym załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały, została działka ta, stanowiąca teren zamknięty, przeznaczona została pod tereny zieleni urządzonej (ZP). Organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującym w dacie uchwalania planu miejscowego brzmieniem art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.717 ze zmianami) planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy, o czym stanowi art. 4 ust. 3 cyt. wyżej cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołane regulacje wskazują, iż Rada Miejska, podejmując w dniu [...] stycznia 2006r. uchwałę nr XXXVI/343/2006, objęła zapisami planu miejscowego tereny, co do których organy gminy nie miały kompetencji planistycznych. Włączenie terenów kolejowych zamkniętych do ustaleń planu naruszało postanowienia art. 14 ust. 6 oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W świetle przepisu art. 28 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zważywszy na podjęcie kwestionowanej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 41 ww. uchwały oraz rysunek planu w skali 1:2000 będący załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały, w zakresie oznaczenia ZP. Do skargi Wojewoda dołączył kopię załącznika do decyzji nr 46 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r., pt. Granice i powierzchnie terenów zamkniętych według podziału administracyjnego i ewidencji gruntów przez które przebiegając linie kolejowe, w którym pod pozycją nr 765 wymieniona została działka nr [...]. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Gminę, Burmistrz wniósł o uwzględnienie skargi Wojewody w całości. W uzasadnieniu wskazał, iż Rada Miejska dokonała analizy zarzutu skargi, w wyniku której podjęła uchwałą Nr 0007.273.2013 z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdzającą że należy podzielić stanowisko skarżącego. Stosownie bowiem do treści art. 14 ust.6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu - Dz.U Nr 80, poz.717) nie sporządza się planu miejscowego dla terenów zamkniętych. Natomiast w myśl przepisu art. 4 ust. 3 w planie miejscowym, w odniesieniu do terenów zamkniętych, ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. Przyznał, iż działka nr [...], ma status prawny terenu zamkniętego w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w oparciu o decyzję Nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. ( zmienioną decyzją Nr 45 z 17 grudnia 2009 r.) - linia kolejowa. Objęcie więc jej planem i określenie przeznaczenia w planie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, stosownie do art. 14 ust. 6 i w związku z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając na wezwanie Sądu skarżący, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., sprecyzował, iż wnosi o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zakresie określonym w skardze w odniesieniu do działki nr [...]. Natomiast Burmistrz, odnosząc się do zobowiązania Sądu, pismem z dnia [...] maja 2013 r. wskazał, iż mające również status terenów zamkniętych i leżące w obrębie [...]: działka nr [...] ( w całości ) oraz działki nr [...] ( w części ) i nr [...] ( w części ) jak też, leżąca w obrębie [...], działka nr [...] ( przed podziałem ), również objęte zostały planem miejscowym uchwalonym przez Radę Miejską w dniu [...] stycznia 2006 r. uchwałą nr XXXVI/343/2006. Na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę. Jednocześnie wskazał, iż Wojewoda wskutek przeoczenia nie dostrzegł, że na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym znajdują się jeszcze inne, poza działką nr [...], tereny zamknięte w związku z czym poddał pod rozwagę Sądu rozstrzygnięcie również odnośnie pozostałych terenów o tym statusie, objętych planem. Pełnomocnik reprezentujący Gminę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do zasadności skargi Wojewody, również wniósł o rozstrzygnięcie przez Sąd także w odniesieniu do pozostałych terenów zamkniętych, objętych zaskarżonym planem. Wskazywał, iż stwierdzenie nieważności planu w stosunku do wszystkich terenów zamkniętych nim objętych pozostawać będzie w interesie społecznym i interesie Gminy, umożliwi bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji firmy R, co w konsekwencji przysporzy Gminie dochodów i nowych miejsc pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ), powoływanej jako ppsa, sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności tj. zgodności zakwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa. Sąd administracyjny dokonuje jej wg stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ kontrolowanego aktu. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ppsa wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, a sąd administracyjny, orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2006 r. nr XXXVI/343/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...], w obrębie geodezyjnym [...] oraz w obrębie geodezyjnym [...], będąca, zgodnie z przepisem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktem prawa miejscowego. Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 6 wskazanej ustawy – w brzmieniu obowiązującym 17 stycznia 2006 r., tj. na dzień uchwalania zaskarżonego planu miejscowego ( Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 17 zm. Dz. U. z 2005 r., Nr 130, poz. 1087 ) – planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 3 tej ustawy w odniesieniu do terenów zamkniętych w planie miejscowym ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych . w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Przytoczona regulacja wskazuje, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne nie obejmuje znajdujących się na jej terenie obszarów mających charakter terenów zamkniętych. Oznacza to wyłączenie terenów zamkniętych spod działalności organów gminy w zakresie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do przepisu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1089 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( w brzmieniu na dzień uchwalenia kontrolowanego planu - tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ) ilekroć w ustawie jest mowa o terenach zamkniętych - rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2a tej ustawy tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Odpowiedzi, czy na terenie Gminy, objętym zaskarżonym planem, znajdowały się w dacie jego uchwalania obszary mające status terenów zamkniętych w rozumieniu ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dostarcza nie – jak wskazał Wojewoda w skardze – decyzja nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r., wydana przecież po uchwaleniu planu, ale decyzja tego organu centralnego nr 62 z dnia 26 września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych ( Dz. Urz. MI z 2005 r., nr 11 poz. 72 ). Jak wynika z załącznika do tej decyzji, zawierającego wykaz działek ewidencyjnych, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych ( cz. IV – województwo) w obrębie geodezyjnym [...] status taki miała- w dacie uchwalania planu - działka nr ewidencyjny [...], a w obrębie geodezyjnym [...] działki o nr ewidencyjnym [...]. W świetle oryginału rysunku planu – załącznika graficznego nr do 1 do uchwały, okazanego na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. wraz z mapami geodezyjnymi, nie może budzić wątpliwości fakt, iż wskazana w skardze Wojewody, działka nr [...], objęta została zaskarżonym planem miejscowym. Poza tą działką zaskarżony plan miejscowy objął także inne tereny zamknięte, utworzone powołaną decyzją Ministra Infrastruktury, tj. działkę oznaczoną wówczas nr [...] ( obecnie podzieloną ) w obrębie geodezyjnym [...] oraz w obrębie geodezyjnym [...] – działkę nr [...] oraz w części działki nr [...]. Wskazane okoliczności wskazują na zasadność skargi Wojewody w odniesieniu do wymienionej w niej działki nr [...]. Jednocześnie też tożsamy zarzut i argumentacja podniesione być powinny wobec pozostałych działek mających status terenów zamkniętych, które w całości lub tylko w części zostały tym planem objęte. Jak bowiem zasadnie wywiódł Wojewoda, Rada Miejska, podejmując w dniu [...] stycznia 2006 r. uchwałę nr XXXVI/343/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...], w obrębie geodezyjnym [...] oraz w obrębie geodezyjnym [...], objęła zapisami planu miejscowego tereny, co do których, jako organ stanowiący gminy, nie miała kompetencji planistycznych. Włączenie terenów kolejowych zamkniętych do ustaleń planu naruszało postanowienia art. 14 ust. 6 oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodzić się zatem należy, iż wskazane uchybienie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania planu dotyczy merytorycznej zawartości aktu planistycznego, zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej (część opisowa i graficzna, inne załączniki). W świetle przepisu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Również stosownie do przepisu art. 147 § 1 ppsa sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zważywszy na podjęcie kwestionowanej uchwały z naruszeniem zasad sporządzania planu ( tu: zasady nieobejmowania nim terenów zamkniętych ) zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadne pozostawało stwierdzenie jej nieważności ( zarówno w części tekstowej i graficznej - rysunku planu ) w odniesieniu do wszystkich terenów zamkniętych, które – w całości czy jedynie w części ( jak działki nr [...] ) – wbrew prawu kontrolowany plan objął . W ocenie Sądu, skoro prawnie wykluczone było objęcie planem miejscowym terenów zamkniętych, to nie było podstaw do stwierdzania – jak wnioskował Wojewoda – do stwierdzania nieważności jedynie jednej z jednostek redakcyjnych planu ( § 41 – zawierającego zresztą ustalenia co do przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP ) i rysunku planu w zakresie oznaczenia ZP. Adekwatnym bowiem do zaistniałych uchybień i ich skutków, jest stwierdzenie nieważności całego planu miejscowego w odniesieniu do, stanowiących tereny zamknięte, działek ewidencyjnych objętych nim w całości ( działki nr [...] { przed podziałem } lub w części ( działki nr [...] ). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa orzeczono jak w pkt I wyroku. W oparciu o przepis art. 152 ppsa stwierdzono, iż zaskarżona uchwala nie podlega wykonaniu w części wskazanej w pkt 1.