II SA/Go 166/10

Dnia 7 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr 176/5/XVIII/08 w przedmiocie upoważnienia do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. 1. Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] września 2008 r. Nr 176/5/XVIII/08, wydaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.), Rada Miejska upoważniła Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, jednostki organizacyjnej Gminy, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda zarzucił tej uchwale istotne naruszenie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię, polegającą na upoważnieniu podmiotu o określonym ustawowo katalogu zadań do działań nie wymienionych w nim i domagał się stwierdzenia nieważności uchwały. 3. Wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę Wojewody na wskazaną uchwałę. W motywach tego orzeczenia wskazano, iż zarzuty skargi należy oceniać z uwzględnieniem zagwarantowanej konstytucyjnie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w wykonywaniu ich zadań, a nadto faktu, iż obecnie ustawodawca nakłada na gminę coraz szerszy katalog zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a takim jest podejmowanie działań wobec dłużników alimentacyjnych, jak wynika z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 art. 12 tej ustawy postępowanie w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela, czyli wójt, burmistrz, prezydent miasta. Z kolei ust. 2 tego artykułu w brzmieniu pierwotnym stanowił, że do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego rada gminy nie może upoważnić ośrodka pomocy społecznej. Następnie zgodnie z art. 1 pkt 6 lit. a) ustawy z dnia 27 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 134, poz. 850), art. 12 ust. 2 otrzymał następujące brzmienie "organ właściwy wierzyciela może upoważnić, w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach decyzji". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość upoważnienia przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta do prowadzenia w jego imieniu postępowania w sprawach z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także kierownika ośrodka pomocy społecznej. Powyższy kierunek wprowadzony ustawą nowelizującą oznacza, iż ustawodawca nie wprowadził zakazu powierzenia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej dodatkowych zadań wynikających z ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów. Zakaz taki nie wynika wprost również z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), w tym art. 110 ust. 1 tej ustawy. Zadania określone przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zaliczyć można do zadań z zakresu zabezpieczenia społecznego, zatem zbliżonych do pomocy społecznej. Sąd stwierdził również, że nie można gminie odmówić prawa do takiej organizacji prowadzenia działań wobec dłużników alimentacyjnych, które zapewnią ich sprawną realizację, zmierzającą do osiągnięcia celu, któremu mają służyć. Z tych nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały. 4. W skardze kasacyjnej Wojewoda domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi lub przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę prawną do upoważnienia przez Radę Miejską, Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych. 5. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu sądowi. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej przez Wojewodę uchwały Rady Miejskiej stanowił art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten zawiera zatem odstępstwo od reguły ustanowionej ust. 1 art. 39, stosownie do której decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z tymi przepisami sprawy indywidualne załatwia wójt (lub inne organy wskazane w przepisach szczególnych), a także organy wskazane w ust. 4 art. 39, o ile rada gminy upoważni je do tego. Ten generalny przepis daje zatem radzie gminy podstawę do upoważnienia innych, aniżeli wskazanych w art. 39 ust. 1 organów do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie są to działania wobec dłużników alimentacyjnych, podlegające regulacjom ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (ustawa alimentacyjna). O działaniach podejmowanych wobec dłużników alimentacyjnych traktuje rozdział drugi ustawy alimentacyjnej, z którego wynika, iż w działaniach tych biorą udział organy właściwe wierzyciela i dłużnika. Art. 2 pkt 9 i 10 stanowi, że są nimi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego lub wierzyciela. Jednocześnie art. 12 tej ustawy, znajdujący się w rozdziale trzecim, dotyczącym warunków nabywania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, stanowi w ust. 1, iż postępowanie w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela, zaś w ust. 2, że organ ten może upoważnić w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1. 6. Nie podzielając stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji podkreślono dwie istotne kwestie. Pierwszą, iż przedmiotem zaskarżonej uchwały było upoważnienie przez Radę Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych, czyli zadań nałożonych na gminę objętych regulacją rozdziału drugiego ustawy alimentacyjnej "Zasady pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego w przypadku bezskutecznej egzekucji oraz działania podejmowane wobec dłużników alimentacyjnych", a poddany analizie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 12 znajduje się w rozdziale trzecim "Warunki nabywania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne było rozważenie tożsamości spraw, tj. działań wobec dłużników alimentacyjnych i nabywania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jeżeli bowiem w ramach działań wobec dłużników alimentacyjnych mieszczą się sprawy z rozdziału trzeciego, to art. 12 ust. 2 ustawy alimentacyjnej daje uprawnienie organowi wykonawczemu wierzyciela - wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta do prowadzenia postępowania w sprawach. Natomiast jeśli nie są to sprawy tożsame, to rozdział drugi, dotyczący działań podejmowanych wobec dłużników alimentacyjnych nie zawiera unormowania analogicznego do art. 12 ust. 2. Po drugie wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny, analizując art. 12 ust. 2 ustawy alimentacyjnej, postawił też znak równości pomiędzy organem wykonawczym wierzyciela, a radą gminy. Stwierdził bowiem, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego z czego nie wynika zakaz powierzenia temu organowi dodatkowych zadań. Tyle, że w sprawie powierzenia dokonała Rada Miejska. Istotą sprawy było zatem to, który organ gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do działań wobec dłużników administracyjnych - rada czy wójt - a to w niczym samodzielności nie ogranicza. Dlatego w ponownym postępowaniu sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę w jakim przedmiocie Rada udzieliła upoważnienia i czy w świetle ustawy alimentacyjnej było to zgodne z prawem. Ten akt jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o samorządzie i może się okazać, że zawiera odstępstwa od jej art. 39 ust. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Kwestią wstępną jest związanie niniejszego Sądu wykładnią prawa i oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim przypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia może obejmować zarówno prawa materialne jak i prawo procesowe. W obu tych rodzajach przepisów prawa wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca dla sądu pierwszej instancji na gruncie rozważanych przepisów p.p.s.a. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego (nie miało to w niniejszej sprawie miejsca). Pojęcie wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. przyjmuje podstawowe założenie modelu kasacyjnego to jest dychotomii sfery "faktów" i "prawa". Zatem związanie oznacza podporządkowanie się tylko drugiej sferze stosowania prawa. Jednak rezultat interpretacji określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego jest zawsze aktem stosowania prawa w konkretnej sprawie i z tej racji nie przebiega w oderwaniu od podstaw faktycznych jako jednego z elementów składających się na operację subsumpcji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stan prawny, stan faktyczny oraz stanowiska stron nie uległy zmianie zatem związanie to dotyczy w niniejszej sprawie dwóch okoliczności opisanych w pkt 5 niniejszego uzasadnienia to jest wyjaśnienia tożsamości spraw działań wobec dłużników alimentacyjnych i nabywania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz kompetencji Rady Miejskiej do podjęcia zaskarżonej uchwały. 8. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy alimentacyjnej, organem właściwym dłużnika jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Organem właściwym wierzyciela jest natomiast wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (art. 2 pkt 10 tej ustawy). W ustawie alimentacyjnej uregulowano zagadnienia związane z udzielaniem upoważnień do wykonywania zadań w niej określonych i wskazano zakres tych upoważnień. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy do przeprowadzania wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego są uprawnieni upoważnieni pracownicy organu właściwego dłużnika. Organ właściwy dłużnika może upoważnić w formie pisemnej kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odebrania oświadczenia majątkowego. Natomiast art. 12 ust. 2 ustawy alimentacyjnej stanowi, że organ właściwy wierzyciela może upoważnić, w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu alb o kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 (prowadzenie postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego), a także do wydawania w tych sprawach decyzji. Organ właściwy dłużnika - poza czynnościami wskazanymi w art. 4 ust. 1 tej ustawy, do wykonywania których są uprawnieni upoważnieni pracownicy organu właściwego dłużnika oraz mogą być upoważnione przez organ właściwy inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 3 - obowiązany jest również do wykonywania czynności wymienionych w art. 3 ust. 7 i 8, art. 5 ust. 1, 2, 3 i 6, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 31 ust. 4 ustawy alimentacyjnej oraz do wydawania decyzji o umarzaniu należności (art. 30 ust. 1), o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 tej ustawy. Wynika stąd, iż rada gminy nie może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia wskazanych spraw, ani do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 3 ustawy alimentacyjnej. Przepisy art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy alimentacyjnej stanowią bowiem lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i wyłączają w uregulowanym w nich zakresie jego stosowanie. Również w pozostałym zakresie co do spraw wynikających z ustawy alimentacyjnej - to jest w odniesieniu do czynności organu właściwego dłużnika, które nie zostały objęte art. 4 ust. 3 ustawy, a także co do wydawania decyzji o umarzaniu należności (art. 30 ust. 1) - art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje zastosowania. 9. Stanowisko to, korespondujące z treścią wyroku kasacyjnego w niniejszej sprawie, potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010r., wydanym w analogicznej sprawie (sygn. akt I OSK 1209/09, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA). Podkreślono w nim, iż regulacja zawarta w art. 2 pkt 9 i 10 ustawy alimentacyjnej wyznaczyła w sposób jednoznaczny organy właściwe w sprawach w niej uregulowanych. Skoro ustawa ta precyzuje zarówno organ właściwy jak i zakres spraw, które mogą być przekazane kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, to rada gminy nie może zastępować tego organu ani rozszerzać tego zakresu spraw, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji. Z konstytucyjnej zasady praworządności wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości, co oznacza, że mogą one podejmować działania prawne tylko w zakresie przyznanej im kompetencji. 10. Należało zatem uznać, iż przedmiotową uchwałą w sposób nieuprawniony, sprzeczny z art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy alimentacyjnej przeniesiono kompetencje przynależne organowi wykonawczemu gminy działającemu jako organ właściwy dłużnika, jak też jako organ właściwy wierzyciela na inny organ. Naruszenie zaś przepisów kompetencyjnych w materii podejmowania uchwały traktowane jest jako istotne naruszenie prawa skutkujące jej nieważnością (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 605 i powołane tam poglądy). Z tych względów na podstawie 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niepodleganiu wykonania zaskarżonej uchwały przyjmując, iż przepis ten ma również zastosowanie do aktów prawa miejscowego.