II SA/Go 168/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał D.T. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką M.T. na okres od [...] lutego 2011 r. do odwołania, Jednocześnie organ opłacał stronie składkę na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dnia [...] lipca 2013 r. GOPS uzyskał informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że D.T. w okresie od [...] marca 2011 r. do [...] czerwca 2011 r. czyli w okresie, w którym był uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, podlegał również ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu i ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu pracy na umowę zlecenie. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Kierownik GOPS uznał świadczenie pielęgnacyjne pobrane przez D.T. w okresie od [...] marca 2011 r. do [...] czerwca 2011 r. w wysokości 2080 zł za nienależnie pobrane. Powyższa decyzja została doręczona stronie i nie wniesiono od niej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu [...] sierpnia 2013 r. Kolejną decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Kierownik GOPS orzekł o zwrocie powyższego świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 2080 zł jako nienależnie pobranego wraz z ustawowymi odsetkami. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., iż D.T. nie powiadomił GOPS o podjęciu zatrudnienia i pobierał świadczenie pielęgnacyjne pomimo że podpisał pouczenie, w którym zawarte były warunki przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego i został poinformowany, stosownie do art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o konieczności poinformowania organu o zaistnieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. 2. Od decyzji GOPS D.T. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie podnosząc, że w dniu składania wniosku nie został poinformowany przez Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej, iż podjęcie pracy na umowę zlecenia skutkuje utratą prawa do przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika GOPS. Kolegium uznało za spełniony w niniejszej sprawie podstawowy warunek orzeczenia o obowiązku zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji uznającej to świadczenie za nienależnie pobrane. Przedmiotem postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie jest już ustalenie, czy pobierany zasiłek jest świadczeniem nienależnie pobranym (gdyż to rozstrzygane jest wcześniejszą decyzją), lecz czy pobrane świadczenia zostały uznane za nienależnie pobrane ostateczną decyzją i w związku z tym, czy strona ma obowiązek określony w art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konsekwencją nienależnie pobranych świadczeń jest obowiązek ich zwrotu, co wynika wprost z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 tej ustawy. W tej sytuacji w ocenie Kolegium nie było możliwe na tym etapie postępowania branie pod uwagę okoliczności, które mogłyby decydować o uznaniu pobranego przez stronę świadczenia za świadczenie pobrane nienależnie bądź o uznaniu, że pobrane świadczenie nie jest świadczeniem nienależnie pobranym. Problem charakteru pobranych świadczeń został już definitywnie rozstrzygnięty ostateczną decyzją. Natomiast argumenty, które strona podniosła w odwołaniu, powinny zostać podniesione w ewentualnym odwołaniu od decyzji uznającej świadczenia za nienależnie pobrane, a takie nie zostało w przedmiotowej sprawie wniesione. Kolegium zwróciło również uwagę, że w sytuacji, gdy strona podpisała pouczenia (zawarte we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia), przyjąć należy, że została z nimi w odpowiedni sposób zaznajomiona i nie ma podstaw do ustalania, czy zrozumiała ich treść. Jeżeli bowiem osoba ubiegająca się o świadczenie rodzinne składa w tym celu wniosek, będąc właściwie pouczoną o braku prawa do pobierania świadczenia, warunek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uznać za spełniony. Żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała. Takiej powinności organu nie da się także wyprowadzić z treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.). 3. Na powyższą decyzję D.T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika GOPS. Podniósł, że organ rozpatrując niniejszą sprawę oparł się wyłącznie na wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, wskazując że gdy strona podpisała pouczenia zawarte we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia, przyjąć należy, że została z nimi w odpowiedni sposób zaznajomiona i nie ma podstaw do ustalania, czy zrozumiała ich treść. Tymczasem wnioskodawca nie został ustnie pouczony o przysługujących prawach i ciążących na nim obowiązkach związanych z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności nie został pouczony w jakich sytuacjach nie jest uprawniony do zasiłku pielęgnacyjnego. Pomimo, iż formularz wniosku jest opatrzony pouczeniem, to jednak obywatel udając się do urzędu ma prawo liczyć na wyrozumiałość oraz oczekiwać objaśnienia wszelkich procedur związanych z daną sprawą. Skarżący nie został pouczony o ustawowych przypadkach niewypłacania zasiłku pielęgnacyjnego. Nie sposób zatem zgodzić się z argumentacją, zgodnie z którą żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała. Za okoliczność uzasadniającą wskazane wyżej stanowisko nie można uznać braku wyraźnego nakazu zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych, albowiem obowiązki informacyjne organu wynikają z wprost z art. 9 k.p.a. A zatem fakt braku jakiegokolwiek przepisu w ustawie szczególnej, wskazującego na obowiązek ustnego pouczenia świadczeniobiorcy o jego prawach, a zwłaszcza o ciążących na nim obowiązkach, nie zwalnia organu z jego obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie o świadczeniach rodzinnych nie zostało wprost wyartykułowane, podjęcie jakiego rodzaju zatrudnienia pozbawia świadczeniobiorcę prawa do świadczeń. Art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Znaczenie tego przepisu nie zostało skarżącemu objaśnione, ani w czasie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ani w okresie późniejszym. Przeciętny obywatel pojęcie "zatrudnienia" utożsamia z podjęciem zajęcia w formie umowy o pracę. Skarżący nie miał świadomości, że podjęcie się zlecenia może skutkować pozbawieniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym zwłaszcza, że świadczenie takie zostanie przez organ uznane za nienależne. Nieznana mu również była procedura postępowania w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne. W takim postępowaniu wydawane są dwie decyzje, które z praktycznego punktu widzenia pozbawiają obywatela realnych możliwości odwołania się od nich. Dodatkowo procedura, w której wydaje się dwie decyzje, jest niezrozumiała i wprowadza zainteresowaną osobę w błąd co do skutków prawnych poszczególnych decyzji i okoliczności, jakie są badane na poszczególnych etapach jednej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 4. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ocena sądu sprowadza się więc zasadniczo do tego, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), uchylenie zaskarżonej do sądu decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nieważność decyzji Sąd stwierdza z kolei w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dopuszczalne jest natomiast stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, o ile zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach. 5. Materialną podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 30 ust. 1 tej ustawy wprost nakłada na osoby, które pobrały nienależnie świadczenia rodzinnego, obowiązek ich zwrotu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się, m. in. świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego skarżącemu decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., przeprowadzone zostało postępowanie zakończone decyzją orzekającą o nienależnie pobranym świadczeniu pielęgnacyjnym za wskazany w tejże decyzji okres. Podstawą tego orzeczenia było stwierdzenie okoliczności wymienionych w art. 25 ust. 1, 2 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych czyli zatrudnienia skarżącego w okresie pobierania świadczenia i niepoinformowania o tym fakcie organu. Decyzja ta stała się podstawą wszczęcia odrębnego postępowania zmierzającego do orzeczenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tej mierze organy prawidłowo przyjęły, że nakazanie zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, w której uznano świadczenia za nienależnie pobrane (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10, ONSAiWSA nr 4 z 2011 r., poz. 890). Dopiero ostateczność decyzji rozstrzygającej o nienależnie pobranych świadczeniach stanowi podstawę do przyjęcia, że pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym i otwiera drogę dla żądania jego zwrotu. Równocześnie decyzja ta przesądziła kwestię uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, wobec czego organ słusznie nie dokonały oceny w tym zakresie przyjmując, że zostało to ostatecznie przesądzone. Nietrafny jest jednak pogląd, że decyzja kwalifikująca nienależność pobranego świadczenia powoduje automatycznie obowiązek jego zwrotu. Przeciwko temu przemawia kilka argumentów. "Nienależne świadczenie", o czym rozstrzyga się w etapie pierwszym jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 6 czerwca 2013 r., II SA/Łd 1211/12, LEX nr 1333580, WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2013 r., III SA/Kr 1190/12, LEX nr 1326305). 6. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie ustalenie przesłanki subiektywnej przynależy do etapu drugiego. Związanie zaś decyzją wydaną w dniu [...] lipca 2013 r. dotyczy wyłącznie stanu nienależności wywołanego obiektywnym naruszeniem prawa. Zwrot świadczenia może być orzeczony bowiem wówczas, gdy przesądzone zostanie, iż ma on charakter świadczenia nienależnie pobranego (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1773/12, LEX nr 1336323). Gdyby podzielić stanowisko organów, to drugie postępowanie i wydane w nim decyzje miałyby wyłącznie charakter formalny, a postępowanie w sprawie ograniczyłoby się tylko do jego wszczęcia, zawiadomienia strony, zagwarantowania jej prawa do wypowiedzi oraz wydania decyzji różniącej się od decyzji wydanej w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia (decyzji wydanej w etapie pierwszym) jedynie tzw. sentencją. Jaki byłby w takim razie sens prowadzenia dwu odrębnych postępowań? Nadto jedną z wartości racjonalizujących system prawny, w szczególności zapewniających spójne i zupełne jego funkcjonowanie jest zasada niekonkurencyjności postępowań, tzn. prowadzenia dwu odrębnych postępowań przy założeniu, że dotyczą tych samych przesłanek podważa racjonalność tego rozwiązania i destabilizuje sytuację prawną jego adresatów. Z tych względów należy uznać, że badanie subiektywnych przesłanek odpowiedzialności, wymienionych w z art. 30 ust. 2 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przedmiotem postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tym zatem postępowaniu wymagane jest łączne, wraz z przesądzoną już kwestią obiektywnej nienależności świadczenia, ustalenie czy adresat wiedział o tym, że pobierając określone świadczenie działał niezgodnie z prawem. Podstawowym wyznacznikiem takiej wiedzy jest wykazanie skarżącemu, że został on o tym pouczony. Badania tej okoliczności w istocie organy zaniechały uznając, że kwestia ta została przesądzona, choć w istocie nie była badana w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Skarżący znalazł się tym samym jakby "w pułapce", bowiem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nie ma rozważań na temat przesłanek subiektywnych, zaś w decyzjach wydanych w niniejszym postępowaniu mowa jest już o związaniu. Wprawdzie jest w nich mowa o pouczeniu skarżącego i niepoinformowaniu – wbrew jego treści – o podjętym zatrudnieniu, jednak w obu uzasadnieniach, jak i pozostałych dokumentach sprawy brak analizy treści pouczenia w kontekście tej konkretnej sprawy. W szczególności w wywodach Kolegium mowa jest ogólnie i "na marginesie" o tym, co wynika z obowiązku pouczenia. Jakie było jednak to pouczenie i czy można je uznać za wystarczające, tego już nie przeanalizowano. Te uchybienie procesowe, zarówno w zakresie niepełnej argumentacji (art. 107 § 3 k.p.a.), jak i wadliwego prowadzenia postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) przesądzają o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji bowiem mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). 7. Jeśli zaś chodzi o to co jest głównym przedmiotem sporu, to za pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, można uznać takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1701/12, LEX nr 1336320). Analogicznie w orzecznictwie sądów powszechnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych panuje ugruntowane stanowisko, że przesłanką warunkującą obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest odpowiednie pouczenie, w jakich okolicznościach nie należy się ono, a więc strona nie ma prawa do jego pobierania (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2010 r., II UK 149/10, LEX nr 786385; wyroki Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r., III AUa 786/12, LEX nr 1267361 oraz z dnia 17 stycznia 2013 r., III AUa 1029/12, LEX nr 1264428). Pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie powoduje brak prawa do świadczenia może polegać na przytoczeniu przepisów określających te okoliczności, ale musi być na tyle zrozumiałe, aby świadczeniobiorca mógł je odnieść do własnej sytuacji (konkretyzacja pouczenia). O prawidłowym pouczeniu można mówić dopiero wtedy, gdy organ poprawił i doprecyzował treść pouczenia w taki sposób, aby stało się ono czytelne, jasne i zrozumiałe, aby pouczony mógł je odnieść do własnej sytuacji. Musi ono wyraźnie wskazywać okoliczności, w jakich dochodzi do nienależnego pobrania świadczenia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 lipca 2011 r., I UK 39/11, LEX nr 1043985). Pouczenie znajdujące się w aktach sprawy zawarte jest na zakończeniu wniosku i stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nad pouczeniem znajduje się podpisana przez skarżącego deklaracja zobowiązująca do powiadamiania organu, między innymi, o zmianach dotyczących dochodu lub innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma jednak wskazania jakie to są zmiany, a przede wszystkim tego co wynika z tzw. słowniczka – art. 3 pkt 1 , pkt 22 oraz 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych czyli definicji "dochodu", "zatrudnienia" i "uzyskania dochodu". Pouczenie nie było wiec pełne. Szczególnie brak wyjaśnienia terminu zatrudnienie należy uznać za istotny w sprawie, gdyż wprowadzona przez ustawę definicja ma charakter projektujący to jest inny niż dotychczasowe rozumienie słowa "zatrudnienie". Utrwalona konotacja znaczeniowa tego słowa związane jest pracą wykonywaną w ramach stosunku pracy. Zmiana wprowadzona do systemu prawa polegała na poszerzeniu zakresu znaczeniowego o "prace" wykonywane na podstawie stosunków obligacyjnych, co niewątpliwie może budzić wątpliwości u osób, które nie obcują na co dzień z prawem lub chociażby tą dziedziną. Z tych też względów odpowiednie realizowanie obowiązku informacji istotnie stabilizuje sytuację prawną świadczeniobiorców. Obowiązek ten jest przy tym jedną z naczelnych zasad procesowych postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). To, czy został on zrealizowany właściwie i w jakim zakresie oraz ustalenie, w jaki sposób "przełożyło" się to na skarżącego, jaka była jego wiedza w tym zakresie i na ile można mu postawić zarzut świadomego działania lub niedopełnienia obowiązku, powinno być ustalone w ponowionym postępowaniu, prowadzonym autonomicznie przez organy przy uwzględnieniu związania wyrażoną w niniejszym orzeczeniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). W tym też zakresie sąd uznał, że dla właściwej realizacji tego postępowania celowe jest wyeliminowanie z obrotu decyzji wydanej również przez organ I instancji (art. 135 p.p.s.a.). O wstrzymaniu wykonalności uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.