II SA/Go 169/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi R.K. na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Zasiłek stały wyrównawczy Uchylono zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. l i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) z uwzględnieniem art. 27 ust. 4 pkt 1, ust. 6 pkt l i 3, art. 35 a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz.414) oraz art. 9 ust. l pkt 25, art. 23 ust. 9 pkt 7, art. 28 ust. l pkt 8, art, 199 pkt l ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391). utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Wskazaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji, na podstawie przepisów art. 27 ust. 4 pkt l, ust. 6 pkt l i 3, art. 35 a, art. 39, art. 43 ust. l i 2 a ustawy z dnia 29 listopada 199 r. o pomocy społecznej, art. 9 ust. l pkt 25, art. 23 ust. 9 pkt 7, art. 28 ust. l pkt 8, art. 199 pkt l ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, przyznał R.K. świadczenie z pomocy społecznej w formie: 1. zasiłku stałego wyrównawczego od [...] stycznia 2004 r. w wysokości 418,00 zł miesięcznie realizowanego w formie: 128,00 zł - wypłacany przez Ośrodek Pomocy Społecznej, 290,00 zł - wypłacany przez rodzinę na podstawie umowy, 2. świadczenia zdrowotnego od dnia [...] stycznia 2004 r., 3. składki zdrowotnej w wysokości 8,25 % od kwoty zasiłku, na czas trwania świadczenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 43 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wydanie decyzji zostało poprzedzone sporządzeniem przez pracownika socjalnego wywiadu aktualizacyjnego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy w dniu [...] lutego 2004 r. Na podstawie wywiadu ustalono, że R.K. nie posiada swoich dochodów, a jedyne źródło utrzymania stanowi pomoc rodziny w wysokości 290 zł miesięcznie, udzielana zgodnie z umowami zawartymi z OPS. na podstawie przepisu art. 39 ww. ustawy. Fakt ten synowie i matka potwierdzili stosownymi oświadczeniami złożonymi w OPS w dniu 2 kwietnia 2004 r. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 27 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2004 r. przyznał zasiłek wyrównawczy w wysokości 418 zł, na który składa się również pomoc rodziny w wysokości 290 zł miesięcznie. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że stanowisko organu pierwszej instancji nie narusza przepisów obowiązującego prawa, wobec czego odwołanie nie może odnieść oczekiwanego skutku. Pismem z dnia [...] maja 2004 r. (data stempla pocztowego) zatytułowanym jako: "Odwołanie" R.K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, domagając się przyznania zasiłku stałego w wysokości 418 złotych, gdyż przyznana przez Ośrodek Pomocy Społecznej kwota 128 zł miesięcznie nie wystarcza mu na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych tj. jedzenia, leków, środków higieny). Jednocześnie podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniósł, że kwota 290 zł. deklarowana przez rodzinę jest nieaktualna, gdyż rodzina pokrywa opłaty związane z utrzymaniem domu, a skarżący nie otrzymuje od nich żadnych środków. Skarżący nadmienił także, że stan jego zdrowia się pogarsza. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt l w zw. z art. 54 § ł ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 162, póz. 1692) wskazane wyżej pismo strony należało rozpoznać jako skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § l rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz. U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § l pkt l rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia l lipca 2005 r. - zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów. Sąd ten z dniem l lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi należy zważyć, iż z dniem l maja 2004 r. utraciła moc prawną ustawa o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), w jej miejsce ustanowiono nowy akt prawny - ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), która przebudowała dotychczasowy system pomocy społecznej i ustanowiła nowy, uproszczony katalog świadczeń dla osób uprawnionych oraz nowe instrumenty, jakimi dysponować będą pracownicy socjalni. Jednocześnie nowa ustawa o pomocy społecznej zawiera w przepisie art. 149 normę prawną, zgodnie z którą z dniem jej wejścia w życie (tj. l maja 2004 r.) wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r., z wyjątkiem decyzji ściśle określonych ustawą. W konsekwencji również decyzje organów pomocy społecznej w niniejszej sprawie tj. decyzje z dnia [...] marca 2004 r. oraz [...] kwietnia 2004 r. wygasły z mocy prawa (ex legę), co oznacza, że od l maja 2004 r. zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie między innymi z przyczyn wskazanych przez skarżącego. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje bowiem wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak określonej kognicji Sąd dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na przyjęte ustalenia stanu faktycznego, a przez to na wynik sprawy - czyli wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej. Kryteria przyznania zasiłku stałego wyrównawczego i jego wysokość określały przepisy art 27 ust. 4-6 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 2004 r., obowiązującej w dacie orzekania przez organy administracji publicznej obu instancji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, ze skarżącemu jako osobie niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym, nie posiadającej dochodu przysługiwało świadczenie z pomocy społecznej w formie wskazanego wyżej zasiłku. Sporną kwestią pozostaje jedynie wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z przepisem art. 27 ust. 6 pkt l zasiłek stały wyrównawczy ten należało ustalić w przypadku skarżącego, w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej czyli kwoty 461,00 zł (art. 4 ust. l ustawy w zw. z obwieszczeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji, kwot dochodu po waloryzacji i wysokości świadczeń pomocy społecznej oraz kwoty stanowiącej podstawę ustalania wysokości niektórych świadczeń pomocy społecznej od dnia l czerwca 2003 r. - M.P. Nr 21, poz. 326). a posiadanym dochodem na osobę w rodzinie. Jednocześnie w myśl art. 27 ust. 6 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy, wysokość zasiłku stałego wyrównawczego nie może być wyższa od kwoty zasiłku stałego czyli kwoty 418,00 zł. Organ pierwszej instancji przyznał R.K. zasiłek stały wyrównawczy w wysokości 128 zł wskazując, że zasiłek wypłacany stanowi różnicę między kwotą 418 zł, a kwotą 290 zł., odpowiadająca pomocy świadczonej przez rodzinę skarżącego na podstawie umowy z OPS. W uzasadnieniu organ nie sprecyzował jakie osoby w jakiej konkretnie formie i wysokości świadczą pomoc na rzecz skarżącego. Także organ drugiej instancji nie poczynił w tym zakresie dodatkowych ustaleń, mimo zgłoszonego w odwołaniu zarzutu skarżącego dotyczącego braku rzeczywistej realizacji zobowiązań umownych członków rodziny, ograniczając się do uwzględnienia oświadczeń synów i matki skarżącego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego z następujących powodów Zgodnie z przepisem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł ten wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej, która znajduje rozwinięcie w szczegółowych przepisach procedury administracyjnej. Jednym z nich jest art. 77 § l Kpa stanowiący, że organy administracji publicznej są obowiązane zebrać pełny materiał dowodowy i ocenić go w sposób wyczerpujący. Stosownie natomiast do treści art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W związku z powyższym organy powinny przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie dążyć nie tylko do ustalenia w jakiej wysokości osoby zobowiązane do alimentacji na rzecz skarżącego zobowiązały się do udzielenia mu pomocy- zawierając umowę z OPS, lecz również w jakiej faktycznie miesięcznie wysokości osoby te świadczą pomoc materialna wobec R.K.. W przedmiotowej sprawie na podstawie rozbieżnych twierdzeń skarżącego, oraz jego synów i matki dotyczących rzeczywistej comiesięcznej formy i wysokości świadczonej pomocy, organ nie przeprowadził wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego umożliwiającego prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Należy stwierdzić, że organ odwoławczy w sposób dowolny przyjął, że skarżący otrzymuje miesięczna pomoc od rodziny w ramach pomocy społecznej w wysokości 290 zł, opierając się jedynie nieudokumentowanymi oświadczeniami rodziny. W przedmiotowej sprawie orzekając o przyznaniu skarżącemu pozbawionemu jakichkolwiek dochodów zasiłku stałego wyrównawczego organ odwoławczy, wobec zarzutu R.K., iż nie otrzymuje on od rodziny deklarowanej pomocy, winien ze szczególną starannością przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia wysokości pomocy świadczonej przez rodzinę skarżącego. Należy nadmienić, iż zgodnie z umowami, z dnia [...] stycznia 2003 r. synowie zobowiązali się na czas nieokreślony do wypłaty na rzecz skarżącego kwot po 120 zł. Natomiast z innych dokumentów w aktach sprawy (między innymi z wywiadu środowiskowego) wynika, że pokrywają oni za skarżącego opłaty związane z utrzymaniem lokalu (domu) w którym mieszka oraz mediów. Jednakże w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących jaka jest rzeczywista miesięczna wysokość kosztów związanych z utrzymaniem domu (lokalu, lub pomieszczenia) zamieszkanego przez wiele osób, która winna przypadać na skarżącego. W tych okolicznościach organ całkowicie dowolnie uznał, że rodzina wypłacana rzecz skarżącego co miesięcy kwotę 290 zł. co skutkuje pomniejszeniem o te kwotę wysokości zasiłku przyznanego z pomocy społecznej. Okoliczności powyższe, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zostały należycie wyjaśnione, a także z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 Kpa rozważone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne każdej decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które w dowolny sposób ograniczyło się do powtórzenia ustaleń organu pierwszej instancji bez przeprowadzenia właściwej analizy porównawczej i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Takie istotne braki uzasadnienia stanowiącego integralną część decyzji oraz dowolność ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, czy we właściwy sposób zgromadził oraz ocenił materiał dowodowy, a w konsekwencji czy wydana decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Budzi to wątpliwości po pierwsze czy organ odwoławczy orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji ponownie rozpoznał i rozstrzygnął merytorycznie przedmiotową sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie, oraz czy prawidłowo ustalono wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku stałego wyrównawczego. Należy mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu administracji nie jest zatem kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w swojej decyzji. Każda sprawa rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją pierwsze instancyjną może być przedmiotem odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot w celu jej przede wszystkim merytorycznego rozpoznania przez organ wyższej instancji. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Przeprowadzając ponownie postępowanie organ odwoławczy winien, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wnikliwie rozpoznać i rozstrzygnąć przedmiotową sprawę, uzupełniając we wskazanym wyżej zakresie postępowanie dowodowe. Należy podkreślić, iż organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę obowiązany jest usunąć stwierdzone naruszenia prawa (zarówno materialnego jak i procesowego) popełnione przez organ pierwszej instancji. Wydając decyzję administracyjną organ odwoławczy obowiązany jest należycie ją uzasadnić, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisie art. 107 § 3 Kpa, odnosząc się także do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie przepisu art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), orzekł jak w sentencji wyroku. W niniejszej sprawie, stosownie do art. 239 pkt la ww. ustawy strona skarżąca nie miała obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Jednocześnie wobec braku wniosku o zwrot ewentualnych innych kosztów postępowania, zgodnie z przepisem art. 210 ww. ustawy, nie orzeczono w tym zakresie.