II SA/Go 174/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 14 grudnia 2012 r., Nr XXVI/198/2012 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa I. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 zdanie drugie, § 15 ust. 2 pkt 2, § 23, § 26 ust. 1, 2 i 3, § 29 ust. 1 i 4, § 30 ust. 2 i 3, § 31 ust. 1, § 32 ust. 4, § 33 ust. 3 i 4, § 36 ust. 1, § 37 ust. 2, § 50 ust. 3 zaskarżonej uchwały, II. umarza postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności § 35 ust. 1 zaskarżonej uchwały. 1. Uchwałą z dnia 14 grudnia 2012 r., nr XXVI/198/2012 Rada Gminy, działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako u.s.g.), uchwaliła statut sołectwa. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2012 r. pod poz. 2841. Skargą z dnia [...] lutego 2019 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył uchwałę w części obejmującej: § 9 ust. 1 zdanie 2, § 15 ust. 2 pkt 2 w zakresie w jakim przepis ten przyznaje kompetencje w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania zebraniu wiejskiemu, § 23, § 26 ust. 1, 2 i 3, § 29 ust. 1 i 4, § 30 ust. 2 i 3, § 31 ust. 1, § 32 ust. 4 oraz § 33 ust. 3 i 4, § 35 ust. 1, § 36 ust. 1, § 37 ust. 2 w zakresie w jakim odnoszą się do zebrania wiejskiego. Wskazanym przepisom zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: - § 9 ust. 1 zdanie 2, w którym przyjęto, że w skład rady sołeckiej wchodzi sołtys z urzędu jako jej przewodniczący – naruszenie art. 36 ust. 1 u.s.g.; - § 15 ust. 2 pkt 2 w zakresie w jakim przepis ten przyznaje kompetencje w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania zebraniu wiejskiemu; - § 23, § 26 ust. 1, 2 i 3, § 29 ust. 1 i 4, § 30 ust. 2 i 3, § 31 ust. 1, § 32 ust. 4 oraz § 33 ust. 3 i 4, § 35 ust. 1, § 36 ust. 1, § 37 ust. 2 w zakresie w jakim odnoszą się do zebrania wiejskiego – naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi 3. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prokurator Okręgowy poparł skargę Prokuratora Rejonowego z wyjątkiem zarzutu i wniosku dotyczącego § 35 ust. 1 uchwały, który został cofnięty. Ponadto Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 50 ust. 3 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). 5. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za istotne naruszenia prawa uznaje się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). 6. Odnosząc się we wskazanym wyżej kontekście do zarzutu skargi dotyczącego § 9 ust. 1 zdanie 2 zaskarżonej uchwały, w świetle którego w skład rady sołeckiej wchodzi sołtys z urzędu jako jej przewodniczący, w pierwszej kolejności należy wskazać że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zapisem tym ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy, według którego jej organami są zebranie wiejskie i sołtys, a rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Jest ciałem o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzonym w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań. Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Żaden przepis prawa nie dopuszcza możliwości łączenia funkcji sołtysa i przewodniczącego rady sołeckiej. 7. Co do zarzutu skargi dotyczącego § 15 ust. 2 pkt 2 stanowiącego, że do wyłącznych kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwoływanie – należy wskazać, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją powołanego już art. 36 ust. 1 u.s.g. Gdyby ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Przepisy ustawy nie zawiera zapisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16, CBOSA). Konsekwencją zaś uznania § 15 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały za istotnie naruszający prawo było stwierdzenie nieważności § 23, § 26 ust. 1, 2 i 3, § 29 ust. 1 i 4, § 30 ust. 2 i 3, § 31 ust. 1, § 32 ust. 4 oraz § 33 ust. 3 i 4, § 36 ust. 1, § 37 ust. 2, określających zasady wyboru i odwoływania sołtysa oraz rady sołeckiej i poszczególnych jej członków przez zebranie wiejskie. Wskazać przy tym należy, że przytoczone wyżej w punktach 6 i 7 stanowisko zostało już wyrażone we wcześniejszych wyrokach tutejszego sądu wydanych w podobnych sprawach. 8. Zasadnie też zakwestionował Prokurator § 50 ust. 3 uchwały, stanowiący, że w sprawach nieuregulowanych statutem mają zastosowanie przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. 9. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast jeśli chodzi o żądanie stwierdzenia nieważności § 35 ust. 1 zaskarżonej uchwały skarga w tym przedmiocie została przez Prokuratora cofnięta (pismem z [...] kwietnia 2019 r.). Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku).