II SA/Go 175/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w całodobowej placówce opiekuńczo – wychowawczej oddala skargę. Decyzją z [...] Dyrektor Gorzowskiego Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej w G. – na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta G. - powołując się na przepisy art. 81 ust 1, 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2004 roku, Nr 64 poz. 593 z późn. zm. – dalej jako ustawa o pomocy społecznej ), § 5 Uchwały Rady Miasta G. Nr [...] w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców dziecka, osoby pełnoletniej lub jej rodziców, a także opiekunów prawnych lub kuratorów, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, z opłat za pobyt dziecka lub osób pełnoletnich w placówkach opiekuńczo - wychowawczych zapewniających całodobową opiekę oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 – dalej jako: Kpa ) - w okresie od 18 września 2007 roku zwolnił częściowo tj. w wysokości 80 % W. B. z odpłatności za pobyt córki K. B. w Pogotowiu Opiekuńczym w G., - ustalił odpłatność za pobyt córki we wskazanej placówce wysokości 215,66 zł za okres od 18 do 30 września 2007 roku i w okresie od 1 października 2007 roku w kwocie po 497,68 zł miesięcznie. W uzasadnieniu, powołując się na przepisy art. 81 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej wskazał, iż ustalaną w drodze decyzji administracyjnej odpłatność za pobyt dziecka w całodobowej placówce do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania ponoszą rodzice dziecka. Wskazał, iż miesięczny koszt utrzymania dziecka, w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 15 ustawy o pomocy społecznej, w Pogotowiu Opiekuńczym w G. na rok 2007 wynosi 2 488, 41 zł ( Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego Nr 26, poz. 422 z dnia 23 marca 2007 roku ). Częściowe lub całkowite zwolnienie albo odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić z uwagi na trudną sytuacją materialną rodziny lub osoby. Wskazał, iż przy ustalaniu opłaty organ uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową zobowiązanych. Wskazał też, że zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 81 ust. 4, 5 i 6 ustawy o pomocy społecznej Rada Miasta G. uchwałą Nr [...] określiła warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych zapewniających całodobową opiekę. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że W. B. mieszka w lokalu jednopokojowym, ma na utrzymaniu córkę K., której całodobową opiekę zapewnia placówka opiekuńczo-wychowawczej. Wnioskodawczyni pracuje zawodowo. Jej dochód przekracza kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej dla dwuosobowej rodziny i wynosi 120,98 % tego kryterium. Wskazał, iż w sytuacji gdy wskazany dochód rodziny nie przekracza 150 % ustalonego kryterium to stosownie do § 5 pkt a uchwały Rady Miasta zachodziły podstawy do zwolnienia z odpłatności w 80 % i ustalenia w pozostałym zakresie odpłatności jak w osnowie decyzji. W odwołaniu od tej decyzji W. B. wnosiła o jej zmianę i całkowite zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt córki w placówce opiekuńczo- wychowawczej ze względu na swój stan zdrowia i sytuację materialną. Wywodziła, iż mimo zapewnionej całodobowej opieki w Pogotowiu Opiekuńczym córka ze względu na zaawansowaną ciąże kilka dni w miesiącu przebywa u niej w mieszkaniu. Jej dochody bez dodatku mieszkaniowego i rodzinnego wynoszą 849,30 zł, a wydatki obejmują czynsz ( 154,09 zł ), opłatę za prąd ( 29 zł ), telewizję kablową ( 29 zł ), gaz ( 20 zł ), telefon (42 zł ), opłatę radiofoniczną ( 33,20 ), leki ( 70 zł), środki czystości ( 30 zł ) - łącznie 434 zł i bilet miesięczny ( 74 zł ). Jej zdaniem, ustalone kryterium dochodowe dla dwuosobowej rodziny kwocie 702 zł jest zbyt niskie i nie odpowiada rzeczywistości. Wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., powołując się na przepisy art. 138 § 1 Kpa i art. 8 ust. 2 i 3, art. 81 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1, 3, 4, 5, 7 Uchwały Rady Miasta Nr [...], decyzją Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, przytaczając treść regulacji prawnych wskazanych w podstawie prawnej, wskazał, iż zwolnienie rodziców dziecka w całości lub w części od ponoszenia opłaty lub odstąpienia od jej naliczania następuje w ramach uznania administracyjnego, które musi mieścić się w granicach prawa tj. w granicach wyznaczonych przez przepis art. 81 ustawy o pomocy społecznej. Ustalenie wysokości opłaty jak i zastosowanie zwolnień powinno być rezultatem analizy wszystkich okoliczności składających się na sytuację rodzinną zdrowotną i dochodową podmiotu zobowiązanego. Wywiódł również, iż ustawodawca do określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalnia z opłat upoważnił radę powiatu, której uchwała ma charakter powszechnie obowiązujący na terenia nią objętym jako akt prawa miejscowego. Organ przytoczył również regulacje § 5 uchwały, uzależniającego wielkość udzielanych procentowo zwolnień od wielkości dochodu rodziny lub osoby zobowiązanej w stosunku do kryterium dochodowego i § 7, umożliwiającego udzielenie zwolnienia całkowitego lub częściowego w szczególnie uzasadnionych okolicznościach. Organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie został przeprowadzony wywiad środowiskowy w zakresie obejmującym wysokość dochodów, stan majątkowy, warunki mieszkaniowe, stan rodzinny i zdrowotny. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone dokonaniem szczegółowych ustaleń w zakresie sytuacji materialnej ( dochodowej i majątkowej ), rodzinnej i zdrowotnej strony ( naciśnie tętnicze i nerwica). Jednocześnie organ I instancji swe rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Zważywszy na uzyskiwany dochód netto wnioskodawczyni wynoszący 849, 30 zł oraz wynikające z art. 8 ust 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i § 1 pkt 1 b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kryterium dochodowe dla rodziny ( 351 zł x 2 ) dochód w rodzinie skarżącej przekracza wskazane kryterium lecz jest mniejszy niż 150% tego kryterium. W takiej sytuacji zaistniała możliwość zwolnienia skarżącej z 80 % opłaty za pobyt córki w Pogotowiu Opiekuńczym ( 80% x 2 488,41 zł ), co uzasadniało ustalenie pozostałej części opłaty na poziomie wskazanym przez organ I instancji. Organ wskazał też, że w rodzinie skarżącej nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby całkowite zwolnienie z opłaty zwłaszcza w sytuacji, gdy ustalono ją na najniższym możliwym poziomie. Należy też - zdaniem organu odwoławczego - mieć na uwadze, że córka skarżącej ma w placówce opiekuńczo - wychowawczej zapewnioną całodobową opiekę zatem skarżąca nie ponosi prawie żadnych kosztów na jej utrzymanie poza ewentualnymi kosztami kilkudniowego wyżywienia co podnosiła w odwołaniu. Nadto po uiszczeniu ustalonej opłaty skarżącej pozostaje kwota wyższa niż kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Kolegium wskazało również, iż w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej lub wystąpienia szczególnych okoliczności może ona w każdym czasie wystąpić z nowym wnioskiem o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt córki w Pogotowiu opiekuńczym. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze W. B. zarzucała, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania tj. przepisu art. 233 § 1 w związku z art. 286 Kodeksu postępowania cywilnego, polegającym na przekroczeniu granic swobodnej oceny materiału dowodowego poprzez fikcyjne przeprowadzenie dowodu z wywiadu środowiskowego na okoliczność sytuacji materialnej skarżącej. Domagała się zmiany decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że zaskarżonymi decyzjami została zobowiązana do uiszczenia łącznie kwoty 2 206,38 zł. Zarzucała, iż uchwała Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2004 roku jest "przestarzała", a kryterium dochodowe z art. 8 ustawy pomocy społecznej nie jest adekwatne do "dnia dzisiejszego". Wywodziła, iż córka stała się już pełnoletnia i jej pobyt w Pogotowiu trwający ok. 5 miesięcy był zbędny. Zarzucała, iż przeprowadzony wywiad był fikcją, a jej wydatki w nim wskazane zaniżone i mało aktualne. Zdaniem skarżącej, szczególne przesłanki uzasadniające całkowite zwolnienie z opłaty jakie zaszły w jej rodzinie to wygórowane koszty pobytu w Pogotowiu Opiekuńczym, pogarszający się stan zdrowia skarżącej oraz poród córki Kamilii przewidywany na miesiąc marzec 2008 roku. Wskazując na te przyczyny skarżąca zawarła w skardze "ponowny" wniosek o zwolnienie z opłaty. W odpowiedzi na skargę Kolegium domagało się jej oddalenia, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę skarżąca w piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2008 roku dodatkowo wskazała na pogorszenie jej sytuacji materialnej wywołanej zmianą stanu rodzinnego. Podała, iż w dniu 3 kwietnia 2008 roku córka K., nie posiadająca żadnych dochodów, urodziła dziecko wraz z którym pozostaje na jej utrzymaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako: ppsa ) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. W ocenie Sądu skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona nią decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Przedmiotem skargi była decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zwalniającą skarżącą od ponoszenia 80 % kosztów odpłatności za pobyt córki w całodobowej placówce opiekuńczo- wychowawczej i ustalająca opłatę w pozostałym do poniesienia zakresie. Rozpoznając tę sprawę Sąd uznał, za konieczne dokonanie dodatkowego ustalenia na jakiej podstawie prawnej córka skarżącej Kamila została umieszczona w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej ze względu na odmienne zasady ustalania odpłatności za pobyt dziecka w takich placówkach w przypadku umieszczenia go tam w wyniku postępowania podlegającego przepisom ustawy z dnia 26 października 1982 roku o postępowaniu w sprawach nieletnich ( Dz.U. z 1992 roku, Nr 35, poz. 228 ze zm. ) a inne w sytuacji, gdy podstawą taką jest orzeczenie sądu wydane na podstawie przepisu art. 109 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz. U. z 1964 roku , Nr 9 ze zm.). Przeprowadzony w tym zakresie na podstawie przepisu art. 106 § 3 ppsa dowód z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego - Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 18 września 2007 roku w sprawie [...] wraz z uzasadnieniem wykazał, iż umieszczenie K. B. w Pogotowiu Opiekuńczym w G. nastąpiło na podstawie przepisu art. 109 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W takiej sytuacji kwestia ponoszenia kosztów pobytu dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo –wychowawczej, jak słusznie przyjęły organy, regulowana jest na zasadach wynikających ze wskazanych w decyzjach przepisów ustawy o pomocy społecznej. Słusznie też wskazał organ odwoławczy, iż decyzja starosty ( prezydenta miasta ) w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej zapewniającej całodobową opiekę i w przedmiocie całkowitego lub częściowego zwolnienia od ich ponoszenia ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich sądowej kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 Kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie zakwestionowane skargą odpowiada wskazanym wyżej kryteriom i nie nosi znamion dowolności. Organy wydające decyzje w sprawie wyjaśniły motywy kontrolowanego rozstrzygnięcia, wyczerpująco wyjaśniając wystąpienie przesłanek do udzielenia 80% zwolnienia z opłaty i prawidłowo ustalając jej wysokość w pozostałej części. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego jak i w zakresie zastosowanych do jego oceny przepisów prawa. Organy ustaliły sytuację materialną majątkową, rodzinną i zdrowotną strony w oparciu o przeprowadzony ze skarżącą wywiad środowiskowy. Z zapisami zawartymi w tym wywiadzie, w tym dotyczącymi wysokości ponoszonych wydatków, skarżąca została zapoznana, a zgodność z prawdą zawartych w nim informacji potwierdziła własnoręcznym podpisem i to te dane były podstawą ustalenia i oceny prawnej sytuacji skarżącej. Zawartego w skardze zarzutu o "fikcyjności" wywiadu środowiskowego skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła, co w okolicznościach sprawy czyni go nieuzasadnionym. Podobnie pozbawione podstaw pozostawały zarzuty dotyczące "przestarzałości" uchwały Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2004 roku. Zachowuje ona nadal aktualność i moc obowiązującą jako akt prawa miejscowego, stanowiąc prawo powszechnie obowiązujące na obszarze, którego dotyczy, a zawarte w niej regulacje nie mogą być skutecznie kwestionowane w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie zaistnienia w indywidualnej sprawie przesłanek do zwolnienia w całości lub części z opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Podkreślenia wymaga, iż swoiste "aktualizowanie się" tej uchwały przejawia się tym, że posługuje się ona kryterium dochodowym z ustawy o pomocy społecznej, które podlega weryfikacji na zasadach wynikających z art. 9 tej ustawy. Podobnie skarżąca nie mogła w postępowaniu przed organami jak i postępowaniu sądowym kwestionować wysokości ustawowego kryterium dochodowego, stanowiącego "miernik" do oceny sytuacji materialnej skarżącej w celu udzielenia zwolnienia z odpłatności za pobyt córki w Pogotowiu Opiekuńczym. Wysokość kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i § 1 pkt 1 b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz uchwały Rady Miasta wiąże organy w postępowaniu o udzielenie zwolnienia z opłaty. Podobnie wskazania wymaga, że ustalając wysokość pozostałej do uiszczenia opłaty organy obligowane były wyliczyć ją w sposób przewidziany prawem tj. z uwzględnieniem obowiązującej w roku 2007 wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo –wychowawczej, o jakim mowa w art. 6 pkt 15 ustawy o pomocy społecznej. Średni koszt pobytu w Pogotowiu Opiekuńczym w Gorzowie został ustalony w trybie wynikającym z przepisu art. 86 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej przez Prezydenta miasta G. zarządzeniem Nr [...] ( Dz. Urz. Woj. Lubus. Z 2007 roku, Nr 26, poz. 422 ) na kwotę 2 488, 41 zł i ta kwota została przez organy zastosowana. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż organ II instancji rozważał sytuację skarżącej w kontekście regulacji § 7 uchwały tj. zaistnienia przesłanek do uznania, iż wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający całkowite zwolnienie skarżącej z ponoszenia opłaty za pobyt córki w Pogotowiu Opiekuńczym. Ze wskazanego przepisu § 7 uchwały wynika, iż szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi ze względu na ponoszenie przez zobowiązanego opłaty za pobyt innego jeszcze członka rodziny w innej placówce, występowanie w rodzinie bezrobocia, długotrwałej choroby, niepełnosprawności, śmierć członka rodziny, zdarzenie losowe, klęskę żywiołową czy inne ważne przyczyny. Swe stanowisko stwierdzające brak występowania w sytuacji skarżącej przyczyn kwalifikujących się do uznania za szczególnie uzasadniony przypadek organ w sposób zindywidualizowany uzasadnił. W tej sytuacji jego oceny nie można uznać za dowolną. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi w tym zakresie to uznać należało, iż okoliczności wskazywane przez skarżącą jako mające charakter szczególnie uzasadnionego przypadku za takie uznane być nie mogły. Przyjęty do wyliczenia opłaty, wskazany wcześniej średni koszt pobytu dziecka w placówce, wynika z przytoczonych aktów prawnych. Natomiast pogarszanie się stanu zdrowia skarżącej oraz zmiana jej sytuacji rodzinnej i finansowej, wynikająca z faktu urodzenia przez córkę Kamilę w dniu 3 kwietnia 2008 roku dziecka i pozostawania tych dwóch osób na jej utrzymaniu, są to okoliczności nowe, które zaistniały już po wydaniu zaskarżonej skargą decyzji organu II instancji. Przypomnienia zatem wymaga, iż sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji wg stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania. Zatem zmiana sytuacji rodzinnej, majątkowej czy zdrowotnej jaka zaszła już po wydaniu decyzji uprawnia skarżącą do wystąpienia z nowym wnioskiem o całkowite zwolnienie jej z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu córki w Pogotowiu Opiekuńczym. Nie znajdując zatem podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 151 ppsa orzeczono o oddaleniu skargi .