II SA/Go 178/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) - powołując się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.. Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm. – dalej u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) - po rozpatrzeniu sprawy prowadzenia robót budowlanych na drodze [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę przez Gminę orzekł o braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazano, że do organu w dniu 23 maja 2016 r. wpłynął wniosek J.K. o podjęcie postępowania w sprawie "wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na drodze rolniczej [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę." Organ podkreślił, że J.K. zażądał wstrzymania robót budowlanych, bo "Gmina zgłosiła zamiar wykonywania robót budowlanych na obiekcie - drodze publicznej, która nie istnieje", wskazując, że aby mówić "o przebudowie gminnej drogi publicznej, to najpierw należy ją wybudować na podstawie pozwolenia na budowę lub zaliczyć istniejącą drogę do dróg gminnych w drodze uchwały". Zdaniem wnoszącego podanie "uchwały o zaliczeniu tej drogi rolniczej do kategorii dróg gminnych nie ma w obrocie prawnym, a Gmina realizując powyższe zgłoszenie de facto przystąpiła do budowy drogi bez wymaganego pozwolenia na budowę". PINB zaznaczył, że wcześniej rozpatrzył w trybie skargowym sprawę wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę w [...] na dz. nr [...] i w [...] na dz. nr [...], dotyczących drogi [...], którą wnieśli mieszkańcy. Wnoszący skargę otrzymali odpowiedź dnia 21 marca 2016 r., w trybie art. 238 § 1 k.p.a. z uzasadnieniem i pouczeniem o treści art. 239 § 1 k.p.a. Skarga zastała uznana za bezzasadną, a w odpowiedzi tutejszy organ wyjaśnił skarżącym o braku możliwości wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - drogi w trybie art. 48 u.p.b. PINB wskazał, że dokonał sprawdzenia okoliczności wskazanych we wniosku oraz w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( określanego dalej jako WINB) . Powołując się na dowody w postaci: protokołu z oględzin z dnia [...] czerwca 2016 r., ekspertyzy technicznej z sierpnia 2016 r., opinii prawnej z września 2016 r. w sprawie zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej robót drogowych w pasie drogi gminnej [...] z przepisami prawa, opinii geotechnicznej z sierpnia 2016 r., dostarczonych przez Gminę, pisemnych wyjaśnień zarządcy drogi dotyczących prac na drodze publicznej nr [...], uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym organ oraz ustaleń własnych, w tym dokonanych przy postępowaniu skargowym [...] oraz [...], wskazał, iż ustalił, że nie stwierdzono budowy drogi, to jest obiektu budowlanego w określonym miejscu. Organ stwierdził, że przedmiot postępowania obiekt budowlany - droga [...] istniała wcześniej historycznie, co potwierdza chociażby mapa z serwisu Archiwum Map Zachodniej Polski [...]. Dlatego w postępowaniu nie stwierdzono budowy drogi, bo wskazany dokument oraz dowody wymienione wyżej (protokoły z oględzin, wyjaśnienia zarządcy drogi) takiej okoliczności nie potwierdzają. W wyniku sprawdzenia okoliczności odbudowy fragmentów drogi [...], w tym na działce nr [...], w oparciu o dostarczoną przez gminę opinię geotechniczną, która stanowi dowód w sprawie oraz wyjaśnienia zarządcy drogi zawarte w piśmie z dnia [...] października 2016 r. ustalono, że wykonywał on uzupełnienia istniejącej wcześniej konstrukcji na średnią grubość 30 cm. Badania geotechniczne nie podają gleby w przekroju drogi oraz nie potwierdzają rozebrania (usunięcia) nawierzchni drogi i konstrukcji kruszywowej drogi, skoro grubość warstwy kruszywowej wynosi 50 - 60 cm, a uzupełnienia miejscami wynoszą 30 cm. Nie pozwala to na uznanie, że doszło do odbudowy rozebranego fragmentu drogi. Na podstawie dowodu z opinii geotechnicznej nie można mówić o dobudowie drogi gruntowej o nawierzchni kruszywowej. Skoro zaś nie wystąpiła odbudowa drogi nie można nakazywać rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 48 u.p.b. Wykonane prace budowlane przy drodze [...] nie wymagały pozwolenia na budowę. Dalej organ wskazał, że badając sprawę pod kątem wykonania robót budowlanych na drodze [...], które wykonano bez wymaganego prawem zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b.) lub z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.p.b. (art. 50 ust. 1 pkt. 3 u.p.b.) albo w sposób istotnie odbiegający od przepisów (art. 50 ust. 1 pkt. 4 u.p.b.) ustalił, że droga [...] to droga o różnych nawierzchniach, tj. asfaltowej i kruszywowej. Droga ma nadany numer po zaliczeniu jej do kategorii dróg publicznych przez Zarząd Województwa uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym. Numer drogi to [...]. Nazwa drogi to [...]. PINB wskazał, że w toku postępowania ustalił, że w latach 2015 - 2016 były wykonywane roboty budowlane oraz prace bieżącej konserwacji. Na podstawie oględzin (protokół z dnia [...] czerwca 2016 r.) ustalono, że nie była konserwowana nawierzchnia asfaltowa drogi. Była konserwowana nawierzchnia kruszywowa drogi. W czasie oględzin oraz w czasie kontroli drogi w postępowaniu skargowym ([...]) nie stwierdzono prac remontowych drogi na dz. nr [...] (nawierzchnia asfaltowa), dz. nr [...] (nawierzchnia kruszywowa) i dz. nr [...]. Na odcinku drogi między mostami (dz. nr [...] i dz. nr [...]), tj. na dz. nr [...] nie prowadzono robót budowlanych przy budowie drogi. Natomiast na odcinku od rzeki [...] (dz. nr [...]) na dz. nr [...] prowadzone były legalnie roboty polegające na budowie kanalizacji w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Poza tym na odcinku drogi, położonym na działkach nr [...] Gmina dokonała zgłoszenia robót budowlanych przebudowy drogi [...] (ul. [...]) dnia [...] października 2015 r. przy braku sprzeciwu Starosty ([...] października 2015r.). Z uwagi na zgłoszenie przebudowy drogi (art. 29 ust. 2 pkt 12 u.p.b.) i pozwolenia na budowę kanalizacji (art. 28 ust. 1 u.p.b.) organ nadzoru budowlanego nie doszukał się nielegalnych robót budowlanych na wskazanym odcinku drogi nr [...]. W konsekwencji powyższego PINB w trakcie postępowania nie stwierdził wykonywania robót na odcinku drogi [...] poza dz. nr [...] bez wymaganego prawem zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b.) lub z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy (art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b. ) albo w sposób istotnie odbiegający od przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.). Dokonując natomiast sprawdzenia czy na dz. nr [...] prowadzone były roboty remontowe, organ uznał - w oparciu o informacje udzielone przez inwestora, a także przedłożone przez niego dokumenty w postaci opinii oraz ekspertyzy technicznej - że na drogach wykonywane są corocznie prace w ramach bieżącego utrzymania dróg gruntowych. Jednocześnie organ wskazał, że dowody przedstawione przez inwestora uznał za wiarygodne i odmówił uwzględnienia dowodów w postaci załączników do pism J.K., co wynikało z faktu, że jedynie pierwsze wykonane są przez osoby o określonych kwalifikacjach zawodowych posiadających wiadomości specjalne, w tym mogących dokonywać fachowej oceny zjawisk technicznych (art. 12 ust. 1 u.p.b.). PINB uznał w konsekwencji, że nie zachodzi konieczność zgłoszenia bieżącej konserwacji drogi gruntowej o nawierzchni kruszywowej do Starosty z uwagi na regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 u.p.b. Dalej organ wskazał na treść art. 50 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.p.b. wyjaśniając przy tym, że w sprawie zastosowanie mógł znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. W świetle jednak ekspertyzy z sierpnia 2016 r. zgodnie z którą roboty (prace) polegające na bieżącej konserwacji spornej drogi nie naruszają przepisów, stan nawierzchni drogi gruntownej [...] jest dobry, organ uznał, że nie istnieje konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem polegających na poprawieniu robót bieżącej konserwacji. W konsekwencji orzekł o braku konieczności nałożenia takiego obowiązku. J.K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji PINB i zażądał jej uchylenia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Wskazał, że utracił zaufanie co do bezstronności organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego. W jego ocenie decyzja ta narusza przepisy u.p.b., ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U.2015, poz. 460 ze zm.- określanej dalej jako u.d.p.) oraz k.p.a. Jest nierzetelna w zakresie przedstawiania stanu prawnego i faktycznego oraz nie uwzględnia wszystkich dowodów, które mają istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie budowy drogi [...]. Wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego w swoim piśmie z dnia [...] marca 2016 r. do mieszkańców m. [...] udowadnia, że istnieje droga gruntowa - rolnicza [...], która ma przebieg zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, podczas gdy brak jest projektu budowlanego, w rozumieniu u.p.b. w decyzji o pozwoleniu na budowę - dla inwestycji modernizacja drogi rolniczej - ulicy [...] (decyzja Starosty nr [...] z dnia [...] października 2000 r.) i nie widzi podstaw do wstrzymania wykonywania robót na tej drodze, zgłoszonych przez Gminę w 2015 r., a zrealizowanych w 2016 roku, jako przebudowa drogi gminnej. Tymczasem w świetle u.d.p. droga gminna, to droga publiczna (art. 2 ust. 1 pkt 4), natomiast droga rolnicza to droga wewnętrzna ( art.8 ust. 1). Z kolei przebudowa drogi, to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi (art. 4 pkt 18). Zdaniem strony istniejąca droga jest drogą rolniczą i w efekcie jedynie taką drogę można by przebudować, nie zaś drogę gminną, której tam nie ma. Skarżący podkreślił, że istniejąca droga rolnicza nigdy nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, a to jest warunek konieczny do nadania jej numeru. Uchwała o nadaniu numeru mówi o drodze [...], ale nie wskazuje nieruchomości na jakich się znajduje. Skąd przekonanie organu nadzoru budowlanego, że dotyczy ona właśnie omawianej drogi. Starosta decyzją nr [...] z dnia [...] października 2000 r. pozwolił na budowę drogi rolniczej [...], a w 2008 r. Wójt Gminy wystąpiła o nadanie numeru drodze gminnej chociaż droga rolnicza nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, a co więcej droga nie została wybudowana na podstawie tego pozwolenia na budowę. Wykonany został tylko jej odcinek - ul. [...] do granicy z działką stanowiącą grunty leśne. Do dnia dzisiejszego takiej drogi nie ma. Nadleśnictwo jednoznacznie stwierdza, że na działce nr [...] nie ma i nie było drogi, działka oddana jest w dzierżawę na cele rolnicze i jej dzierżawca ma prawo poruszać się po niej maszynami rolniczymi w dowolnym miejscu. Tymczasem w 2015 r. przy użyciu materiałów budowlanych ukształtowano drogę na tej działce i dalej na działce nr [...], przy czym droga gruntowa biegła na działkach nr [...]. Zdaniem strony uszło uwadze również to, że droga gruntowa - wyjeżdżony przez poruszające się pojazdy pas terenu - nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. Na działkach, na których wykonane zostały roboty budowlane w 2015 r. nie było obiektu budowlanego - drogi, to był grunt wyjeżdżony przez maszyny i pojazdy rolnicze, wydeptany przez ludzi i przepędzane zwierzęta, o czym zaświadczyli mieszkańcy Osiedla [...]. WINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] - powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było sprawdzenie legalności prowadzenia robót budowlanych na drodze [...] w związku z żądaniem skarżącego ich wstrzymania w zakresie dotyczącym przebudowy drogi, objętej zgłoszeniem dokonanym w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem organu, który powołał się w tym zakresie na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, pod pojęciem "droga" należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Jakkolwiek samo nawiezienie kruszywa, tłucznia lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu faktycznie nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. w związku z art. 4 pkt 2 u.d.p., jeżeli jednak nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym, to wówczas może dojść do wykonania budowli będącej drogą, tj. obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. ( vide wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 64/13 - LEX nr 1302985). Natomiast na taki charakter przedmiotowej drogi, na odcinku pomiędzy ul. [...] a ul. [...] jednoznacznie wskazuje treść opracowania pn. "Ekspertyza techniczna w sprawie zasadności i zgodności z prawem oraz warunkami technicznymi robót drogowych w pasie drogi gminnej [...]" sporządzonego w sierpniu 2016 r. przez dwóch rzeczoznawców budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie budowy dróg (dokument nr 8 w aktach PINB). Przy czym zdaniem organu odwoławczego sam proces techniczno-budowlany tworzenia budowli w postaci drogi z wcześniej istniejącej drogi gruntowej może wynikać z wieloletnich okresowych robót o charakterze konserwacyjnym polegającym m.in. na wyrównywaniu nawierzchni, czy miejscowym utwardzeniom gruntu rodzimego innym materiałem, posiadającym określone właściwości nośne. Z tego względu organ odwoławczy za wiarygodne uznał wyjaśnienia złożone pisemnie przez zarządcę drogi dotyczące prowadzonych prac na drodze publicznej nr [...], w których wskazano na wykonywanie prac o powyżej opisanym charakterze. Nie ulega wątpliwości, że droga o nawierzchni gruntowej ulega uszkodzeniu na skutek eksploatacji, jak i czynników atmosferycznych i może wielokrotnie wymagać naprawy na poszczególnych jej odcinkach. Natomiast ewentualne nawiezienie na teren drogi nowej warstwy gruntu, gruzu i innych elementów, zagęszczenie ich, a następnie utwardzenie nawierzchni drogi przy pomocy sprzętu budowlanego, nie można określić jako odtworzenie stanu pierwotnego, zaś zakres tych czynności pozwala je zakwalifikować jako prace związane z bieżącą konserwacją. W rezultacie, skoro roboty konserwacyjne nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego nie można z powodu ich wykonywania czynić zarzutu samowoli budowlanej. W konsekwencji nie można uznać, aby w 2015 r. zgłoszenie przebudowy drogi, dokonane przez jej zarządcę w organie administracji architektoniczno-budowlanej, naruszało prawo. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko PINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie braku naruszeń prawa w związku ze stanem drogi. W konkluzji WINB stwierdził, że skoro z ustaleń PINB wynika, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie naruszało przepisów Prawa budowlanego, to w konsekwencji nie można stwierdzić, aby w omawianej sprawie zachodziła hipoteza określona art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. odnosząca się do prowadzenia robót budowlanych, innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego zgłoszenia. Jednocześnie organ uznał, że wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie było konieczne, z uwagi na stanowisko J.K. negującego kwalifikację omawianych robót budowlanych. Zdaniem WINB organ I instancji uprawniony był do wydania w omawianej sprawie wszczętej na wniosek skarżącego, orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w przedmiocie braku konieczności nałożenia na Gminę – inwestora robót związanych z przebudową rozpatrywanej drogi, obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z tą przebudową. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest bowiem pogląd, że skoro postępowanie administracyjne toczyło się przy udziale podmiotu uznanego przez organ administracji jako strona postępowania, zaś w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających doszło do ustalenia, że nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia żądania strony, właściwym rozstrzygnięciem jest rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że rozstrzyganie ewentualnych sporów związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Celem przepisów art. 50 i 51 u.p.b., mających zastosowanie w omawianej sprawie, jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. J.K. wniósł na powyższą decyzję WINB z dnia [...] lutego 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 6, 7, 8, 77, 80 i 107 k.p.a. oraz u.p.b., w tym w szczególności art. 28 ust. 1 u.p.b. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym dokumentom. Uchylił się od oceny podnoszonych zarzutów i nie wskazał dlaczego przedstawione przez stronę argumenty, nie znajdują uzasadnienia w stanie prawnym i faktycznym. Przede wszystkim nie wyjaśnił dlaczego odmówił wiarygodności zgłoszeniu (zał.1) mieszkańców Osiedla [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o samowolnym wykonaniu drogi na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i przyjął za wiarygodne wyjaśnienia Gminy zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., że droga istniała w miejscu jej wykonania. Gmina sama wskazuje, że w ramach bieżącego utrzymania drogi zebrała humus i rozplantowała go na działce nr [...], tym samym potwierdza, że drogi - obiektu budowlanego nie było. WINB nie uznał map (zał. 2 i 3) i fotografii (zał.4) z oficjalnych stron internetowych za dowód potwierdzający brak jakiejkolwiek drogi (nawet gruntowej) w miejscu jej wykonania w 2015 r. Organ wprawdzie dokonał sprawdzenia stanu faktycznego w terenie, jednakże dokonał tego cztery miesiące po otrzymaniu zgłoszenia strony, nie poczynił ustaleń w przedmiotowym zakresie, nie skorzystał z możliwości zaczerpnięcia informacji u źródła albo też ustaleń na podstawie dokumentów, w posiadaniu których jest. Tymczasem zdaniem skarżącego drogi, w rozumieniu u.p.b., na której wg nadzoru budowlanego w 2015 r. przeprowadzono roboty konserwacyjne nie ma, jest pole (zał. 2, 3 i 4). WINB w zaskarżonej decyzji, powtórzył za PINB, że droga relacji [...] istniała wcześniej (tj. w 1936 r.) , co potwierdza mapa z serwisu map zachodniej Polski. Tymczasem skarżący przeglądając mapę nie znalazł potwierdzenia istnienia drogi [...] o przebiegu, wykonanym w warunkach samowoli w 2015 r. Ale nie ma to większego znaczenia, ponieważ fakt istnienia drogi na początku XX wieku wcale nie przesądza o jej istnieniu na początku XXI wieku. Jak pokazują zdjęcia, wykonane po 2011 r., na części działki [...] nie ma nawet drogi gruntowej. Tam gdzie, od 2015 r. ma swoją trasę droga były grunty orne. Skarżący zaznaczył, że przywołana przez organy ekspertyza ocenia drogę w stanie istniejącym w okresie wykonywania ekspertyzy - sierpień 2016 r., a ponadto nie zawiera sprecyzowanego zakresu robót zakończonych w 2003 r., które w istocie dotyczyły budowy jedynie ul. [...]. Wskazuje ona ponadto na istotne wady projektu budowlanego i jest dowodem świadczącym o konieczności doprowadzenia całej drogi do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem organ zaniechał tych działań. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji, wskazując na ograniczony zakres przysługującego skarżącemu interesu prawnego. W odpowiedzi na wezwanie Sądu WINB przesłał informację zgodnie z którą podstawę określenia uczestników postępowania stanowiły ustalenia organu I instancji, jednakże w wyniku analizy dokumentów, ustalono, że w rozdzielniku swojej decyzji organ błędnie wskazał nazwiska uczestników: J.K. (wpisano "K."). W oparciu o przesłane dokumenty ustalono również, że organ błędnie oznaczył uczestników: A.K. ( wpisując "K."), S.W. (wpisano "W.") oraz J.Ł. (wpisano "Ł."). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja WINB z dnia [...] lutego 2017 r., którą - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] PINB wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. orzekającą o braku konieczności nałożenia na Gminę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem na drodze [...]. Podstawę faktyczną prowadzonego postępowania stanowił wniosek J.K., jak wskazał organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 2016 r. W swoim wniosku zaś J.K. wnosił o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na drodze rolniczej [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie, wnioskodawca wskazał, że Gmina w 2015r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej, tymczasem wskazana droga stanowi drogę rolniczą, a nie drogę publiczną. Podstawę materialnoprawną prowadzonego postępowania, co wynika z treści decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 50 oraz art. 51 u.p.b. Organy nadzoru budowlanego wykluczyły w sprawie zastosowanie art. 48 ust. 1 u.p.b. wskazując na okoliczność, iż na spornej drodze nie wykonywano żadnej budowy – dokładnie "nie wystąpiła odbudowa" – która wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej organ przystąpił do oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki zastosowania art. 50 u.p.b. W myśl art. 50 ust. 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 u.p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z kolei stosownie do art. 51 ust. 7 u.p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W niniejszej sprawie ustalono, co między stronami nie jest sporne, że na wskazanej drodze w chwili przeprowadzenia przez organ oględzin w dniu [...] czerwca 2016r., nie prowadzono żadnych robót budowlanych, co stanowiło podstawę zastosowania w sprawie art. 57 ust. 7 u.p.b. i w konsekwencji wyłączało możliwość wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w kontekście pism kierowanych przez skarżącego w toku postępowania wątpliwości budzi, czy w istocie kwestionuje on budowę drogi jako całości, czy też jej fragmentu przebiegającego na działkach [...], który uprzednio – według twierdzenia strony - prowadził przez działki o nr [...], czy też objętego zgłoszeniem z dnia [...] października 2015 r. odcinka drogi, który podlegał przebudowie a obejmował działki o nr [...]. W skardze skarżący z kolei kwestionuje przebieg spornej drogi przez działkę nr [...], stanowiącej własność Gminy. Kwestii tej organy obu instancji nie wyjaśniły, tymczasem ustalenie treści żądania strony ma zasadnicze znaczenie dla oceny niniejszej sprawy. Decyduje bowiem po pierwsze o wyznaczeniu zakresu tego postępowania, a po drugie o prawidłowości ustalenia stron postępowania w kontekście art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prowadząc postępowanie w sprawie legalności wybudowania obiektu budowlanego - drogi, czy też legalności prowadzenia na tej drodze robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, w sposób niebudzący wątpliwości, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, na jakiej podstawie wskazana droga powstała. Przede wszystkim organ powinien był załączyć dokumentację związaną z podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi [...] do dróg gminnych. Uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. dotyczy bowiem jedynie nadania numeru tej drodze, która nie pozwala na odtworzenie przebiegu tej drogi, co jest okolicznością sporną w niniejszej sprawie. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych, a mianowicie z opinii prawnej z września 2016 r., ekspertyzy technicznej z sierpnia 2016 r., a także z zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych z dnia [...] lipca 2003 r. wraz odpisem dziennika budowy, wskazana droga przebudowana została na podstawie decyzji pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2000 r. nr [...], co pominięto w uzasadnieniach decyzji obu instancji. W aktach brak jest dokumentów pozwalających na ustalenie rzeczywistej treści tej decyzji, a także odtworzenie przebiegu objętej nią drogi, a tym samym ocenę, czy wskazana droga, jako całość powstała w oparciu o wskazana decyzję. W aktach utrwalono jedynie fakt dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] października 2015 r., które dotyczyło drogi gminnej na działkach o nr [...], obejmujących przebudowę drogi gminnej – ul. [...] betonem asfaltowym o grubości 5 cm i szerokości 6 m, przebudowę zajezdni autobusowej, wymianę krawężników na ul. [...] oraz utworzenie miejsc parkingowych zgodnie z projektem. Dla oceny, czy w sprawie mamy do czynienia z wybudowaniem obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy zawiadomienia, czy też wykonania obiektu niezgodnie z decyzją o pozwoleniu, czy w zakresie przekraczającym zawiadomienie, konieczne jest dysponowanie powyższymi dokumentami. W odniesieniu do ustalenia zakresu wykonywanych na spornej drodze czynności w ramach bieżącej konserwacji, której wykonanie organ ustalił m. in. na podstawie pism Urzędu Gminy z dnia [...] października 2015 r. oraz [...] listopada 2015 r. ( strona piąta uzasadnienia decyzji organu I instancji ) wskazać należy, że również tych dokumentów brak jest w aktach administracyjnych sprawy. W uzasadnieniu decyzji PINB ponadto powołuje się na dokumenty postępowania skargowego prowadzonego pod nr [...] oraz [...], w tym na pochodzące z tych postępowań pisma strony oraz innych mieszkańców gminy (wskazano na przykład na zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. i z dnia [...] maja 2016 r.), jednakże także tych dokumentów do materiału dowodowego nie włączono. PINB ponadto nie uznaje za wiarygodne dowody w postaci załączników do pisma J.K. oraz mieszkańców Osiedla [...] ( strona piata uzasadnienia decyzji ) nie precyzując jednak o jakie pisma i dowody chodzi, czyniąc to z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., co powoduje, iż nie sposób w tym zakresie dokonać kontroli prawidłowości przeprowadzonej przez organy oceny dowodów. Podobnie jest z również z mapą z serwisu Archiwum Mapa Zachodniej Polski przedstawiającym przebieg drogi [...] przed 1939 r. na którą organ się powołuje, jednakże jej nie załącza do akt. Przy czym podkreślić należy, iż może ona mieć jedynie charakter pomocniczy, gdyż – jak słusznie wskazuje skarżący - to, iż droga ta istniała w określonym kształcie w pierwszej połowie XX wieku, nie oznacza, iż taki sam przebieg miała 80 lat później. Z uzasadnienia decyzji PINB (strona 2 uzasadnienia ) wynika, iż organ odnosi się do bliżej nieskonkretyzowanych map z Geoprtalu, które nie zostały włączone do akt. Można jedynie domyślać się, iż chodzi tu o mapy, które załączył skarżący do skargi, przedstawiające inny przebieg drogi niż aktualny, co zdaje się stanowić istotę sporu w niniejszej sprawie. W tym zakresie ocena dokonana przez PINB, której poprawność została zaakceptowana przez organ II instancji, nie jest dostatecznie wnikliwa. Zauważyć bowiem należy, iż organ odwołuje się do oceny geotechnicznej z sierpnia 2016 r., która jego zdaniem ma wskazywać, iż "nie doszło odbudowy rozebranego fragmentu drogi", przywołując do tego numer działki [...], przez którą nie przebiega sporna droga ( a przynajmniej nie wymienia jej protokół oględzin ), nie dostrzegając jednocześnie, iż 3 odwierty dokonano obok siebie w jednym miejscu, nie odnosząc się do tego, czy wykonano je w tym fragmencie drogi, której przebieg jest sporny w niniejszej sprawie w kontekście map z Geoportalu, a ponadto nie uwzględniając – na co trafnie zwraca uwagę skarżący – iż opinia ta dotyczy aktualnego stanu drogi. Ponadto za przeprowadzone z uchybieniem obowiązujących przepisów uznać należy także oględziny, z których sporządzono protokół wraz z załącznikami w postaci zdjęć. Zgodnie bowiem z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. z czynności oględzin sporządza się protokół, przy czym sporządza się go w taki sposób, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Z przepisu tego wynika, że prawidłowo sporządzony protokół stanowi dowód w sprawie, dlatego powinien zawierać treść pozwalającą na odtworzenie w przyszłości przebiegu czynności opisanych w protokole. Wymogi precyzyjnego opisania przeprowadzonej czynności oględzin odnoszą się także do stanowiących załącznik do protokołu map, rysunków sytuacyjnych i zdjęć. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, załączono do protokołu dokumentacja zdjęciowa nie została w żaden sposób opisana, a tym samym nie pozwala ona na odtworzenie czego konkretne zdjęcia dotyczą – który fragment drogi przedstawia. Czyni to dokumentację zdjęciową nieprzydatną z punktu widzenia dowodowego, a więc nie spełniającą warunków formalnych określonych w art. 68 § 1 k.p.a. Poczynione powyżej wywody wskazują, iż istotna wadliwość rozpoznawanej sprawy sięga czynności całego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji po wszczęciu postępowania administracyjnego, zawiadomieniem z dnia [...] maja 2016 r., w wyniku czego nie doszło do wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanych przyczyn uznać należało, iż naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a przez organ odwoławczy, w wyniku utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew bowiem stanowisku organu II instancji, sformułowane przez organ I instancji wnioski dotyczące istotnych okoliczności sprawy nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a poczyniona w ich oparciu kwalifikacja prawna postępowania jest przedwczesna. PINB, przystępując do badania sprawy, poza czynnością oględzin, którą przeprowadził z uchybieniem art. 68 § 1 k.p.a., i przyjęciem od inwestora – Gminy zgromadzonej przez nią dokumentacji , nie podjął w toku postępowania żadnych czynności, które znalazłyby odzwierciedlenie w aktach sprawy, a służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, nie doprowadziło do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Postępowanie przeprowadzono w sposób chaotyczny, nieczytelny i niesformalizowany, a w konsekwencji uniemożliwiający precyzyjne odtworzenie ustaleń organu i ich zweryfikowanie. Z kolei organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności postępowania wyjaśniającego, opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji i nie dostrzegając jego fundamentalnych braków, uchybiając tym samym zasadzie dwuinstancyjności, wyartykułowanej w treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej pierwszej instancji ma obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, natomiast organ odwoławczy ma obowiązek jej ponownego rozpoznania. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie WINB powyższym obowiązkom uchybił. Mając na uwadze poczynione wywody Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB wydane zostały z naruszeniem powołanych powyżej przepisów postępowania w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone braki postępowania wyjaśniającego powodują bowiem, że wydane w sprawie decyzje, w tym przyjęta w nich ocena prawna stanu faktycznego nie poddaje się kontroli sądowej i jest co najmniej przedwczesna. W okolicznościach sprawy Sąd uznał zatem za celowe skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie na marginesie zaznaczyć należy, że organy obu instancji wadliwie oznaczyły strony postępowania, wskazując błędnie nazwiska: A.K., J.K. i J.Ł., a organ odwoławczy także S.W., co w istocie stanowi o naruszeniu art. 28 k.p.a. Wskazane błędy mogą stanowić podstawę skutecznie formułowanych wniosków o wznowienie postępowania, przez strony, które w wyniku takiego błędu faktycznie zostały pozbawione możliwości udziału w postępowaniu. Wprawdzie zarzutu w tym zakresie skutecznie nie mógłby podnieść skarżący, bowiem na tą okoliczność, jako uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. powołać może się jedynie strona, której błąd dotyczy, i nie stanowi on podstawy wydania niniejszego wyroku, to jednak stanowi wadę, na którą Sąd zobowiązany jest zwrócić uwagę, mając na celu zapewnienie usunięcia wszystkich wad postępowania, w tym istotnych naruszeń prawa, które mogą skutkować wadliwością wydawanych przez organy w przyszłości rozstrzygnięć. Sąd zaznacza, że za uzasadniony uznać należało zarzut skargi niedopełnienia przez organy wnikliwego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w tym zakresie skarga wraz z jej argumentacją podlegała uwzględnieniu. Jednakże wobec uchybień związanych z postępowaniem wyjaśniającym i nieustaleniem stanu faktycznego sprawy przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów podnoszonych w skardze w taki sposób, który prowadziłby do wiążącego przesądzenia konkretnych ustaleń organu oraz ich prawnej kwalifikacji. Skutkiem uchylenia decyzji obu instancji będzie powrót sprawy do etapu rozstrzygania przez organ I instancji. W toku ponownego postępowania i przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będą związane oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z niniejszego uzasadnienia ( art. 153 p.p.s.a. ). W celu wyeliminowania uchybień poczynionych w toku dotychczasowego rozpoznania sprawy obowiązkiem PINB będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenia w pierwszej kolejności faktycznej treści żądania skarżącego (stanowiącego podstawę wszczęcia niniejszego postępowania), poprawne ustalenie stron postępowania, a w dalszej kolejności ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych dotyczących przebiegu spornej drogi i zakresu wykonanych prac, które precyzyjnie zostaną przypisane do poszczególnych pozwoleń budowalnych bądź zgłoszeń, a które pozwolą na prawną kwalifikację sprawy i wydanie w tym zakresie rozstrzygnięcia odpowiadającego właściwym przepisom materialnoprawnym. Prowadząc zaś postępowanie organ będzie zobowiązany do zachowania wymogów sformułowanych przez ustawodawcę w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi wysokości 500 zł, ustalonego z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.),