II SA/Go 179/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Wójta Gminy z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R.T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z [...] lipca 2008 r. Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p, art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 25 uchwały Nr XXVIII/164/2005 Rady Gminy z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i terenów przyległych (Dz.Urz. Województwa z dnia [...] maja 2005 r. Nr 24, poz. 531), oraz art. 41 i art. 43 k.p.a, utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] maja 2008 r. Nr [...]. Decyzja organu I instancji wydana na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 u.p.z.p, art. 104 k.p.a oraz uchwały Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i terenów przyległych, rozstrzygała o ustaleniu dla R.T., jako zbywcy nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]0, o powierzchni 514m2, jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i terenów przyległych, w wysokości 1700 zł. Z ustaleń zawartych w wyżej powołanych decyzjach wynika, że [...] lipca 1998 r. R.T. nabyła niezabudowaną działkę nr ewid. [...] (akt notarialny Rep. A nr [...] z [...] lipca 1998 r.). Działka ta według oświadczenia zbywcy w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe i oznaczona symbolem MN. Stosownie do przepisu art. 87 ust. 3 u.p.z.p plan ten 31 grudnia 2003 r. utracił moc. Nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony [...] marca 2005 r. W § 25 uchwały Rady Gminy ustalona została stawka procentowa opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Według zapisów nowego planu działka nr ewid. [...] położona jest na terenie zabudowy letniskowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Umową sprzedaży z [...] października 2007 r. R.T. przeniosła własność nieruchomości nr ewid. [...] (akt notarialny Rep. A nr [...]). Rzeczoznawca majątkowy, który oszacował wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na potrzeby naliczenia opłaty planistycznej, wzrost wartości nieruchomości obliczył jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną na podstawie faktycznego wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p). Organy obu instancji uznały, że sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu powinien być określony w nawiązaniu do zapisów w ewidencji gruntów, według których działka nr ewid. [...] stanowi użytek rolny RVI. Ustalając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu i jej wartość po uchwaleniu planu autor operatu szacunkowego przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dla potrzeb określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny dokonano przeglądu i analizy cen transakcyjnych działek rolnych. Z operatu szacunkowego wynika, że działka nr ewid. [...] porośnięta jest trawą oraz drzewami owocowymi. W skardze R.T. wskazała, że akt notarialny sprzedaży nieruchomości z [...] lipca 1998 r. potwierdza, że działka przedmiotowa przeznaczona jest w planach zagospodarowania przestrzennego gminy pod budownictwo mieszkaniowe. W związku z tym należy przyjąć, że status przedmiotowej działki nie uległ zmianie po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego [...] marca 2005 r. Skarżąca podała, że w akcie notarialnym cenę sprzedaży działki określono na kwotę 5.140 zł. Cenę tę zakwestionował urząd skarbowy i podwyższył ją do ceny rynkowej tj. do kwoty 7.700 zł, wydając w tym względzie stosowną decyzję o naliczeniu opłaty skarbowej. Skarżąca podkreśliła również, że rzeczoznawca dokonujący wyceny działki przyjął wartość działki w kwocie 9.060 zł, nie zważając, że działka w momencie sprzedaży [...] października 2007 r. wyceniona została na kwotę 8000 zł. Tej ceny nie zakwestionował organ skarbowy. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, że uchwalenie i wejście w życie planu miejscowego z [...] marca 2005 r. spowodowało zmianę przeznaczenia nieruchomości z charakteru rolnego – użytek rolny RVI na teren zabudowy letniskowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Poprzednio obowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego zachowały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do [...] grudnia 2003 r. Wynika to z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. W związku z tym przeznaczenie nieruchomości, jako terenu pod budownictwo mieszkaniowe występujące w 1998 r. przestało być aktualne po [...] grudnia 2003 r. a nieruchomość uzyskała status użytku rolnego. Organ wskazał ponadto, że przez cały czas nieruchomość była niezabudowa, co oznacza, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości nie uległ zmianie od 1998 r. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 27 marca 2008 r., II SA/Kr 778/07 przedstawił bowiem Trybunałowi Konstytucyjnemu (dalej: TK) pytanie prawne : "czy przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 tej ustawy – jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Zawieszone postępowanie podjęto postanowieniem z 10 marca 2010 r., wobec wydania przez TK wyroku z 9 lutego 2010 r., P 58/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się uzasadniona. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Wynika z niego, że działka skarżącej, stanowiąca przedmiot postępowania, w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Do [...] maja 2005 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego planu miejscowego. [...] maja 2005 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i terenów przyległych, w którym działka nr [...] znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem "44 ML, MN" – tereny zabudowy letniskowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p w takiej sytuacji dla ustalenia, czy wskutek uchwalenia planu nastąpiło obniżenie albo wzrost wartości nieruchomości przyjmuje się wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości w tym okresie. Przepis ten został powołany zarówno w decyzji I instancji, jak i w decyzji SKO i stanowił podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. TK w wyroku z 9 lutego 2010 r., P 58/08 (Dz. U. Nr 24 poz. 124) orzekł, iż : "Art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu wyroku TK wskazał m.in.: "Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreśla, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację należy więc uznać za niezgodną z art. 32 Konstytucji". TK stwierdził także, że "Właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. WSA słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami". Powyższy wyrok TK znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Porównując bowiem przeznaczenie przedmiotowego gruntu w już nieobowiązującym planie miejscowym (teren pod budownictwo mieszkaniowe) oraz w nowym planie miejscowym (teren zabudowy letniskowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) należy dojść do wniosku, że przeznaczenie to w istocie się nie zmieniło. Gdyby więc Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i terenów przyległych bezpośrednio po wygaśnięciu starego planu i nowy plan miejscowy zastąpiłby plan poprzedni, nie nastąpiłby wzrost wartości nieruchomości. Przypomnieć należy, iż TK stwierdził, że brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w innych przepisach właściwych dla danego postępowania. W świetle powołanej normy konstytucyjnej nasuwa się wniosek, że skutkiem orzeczenia TK o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną ostatecznej decyzji jest co do zasady powinność uchylenia takiej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 145a k.p.a można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1), oraz że skargę w takiej sytuacji wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Tak więc podnoszona okoliczność orzeczenia przez TK o niekonstytucyjności danego aktu prawnego (podstawy decyzji administracyjnej) jest z woli ustawodawcy samodzielną podstawą wznowieniową. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle powyższego należy przyjąć, że jest zasadą, iż sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro zatem – jak wykazano – powoływana okoliczność stwierdzenia przez TK niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 1999 r., II SA 1027/99, Lex nr 46809, wyrok NSA z 2 września 1999 r., IV SA 1360/97, Lex nr 47852, wyrok NSA z 25 października 1999 r. II SA 1294/99, Lex nr 46246). Jednocześnie też wskazać należy, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2002r. III RN 200/01, OSNAP 2003/24/582). Na skutek wyroku TK z 9 lutego 2010 r., P 58/08 zaszła potrzeba ponownego zbadania sprawy, z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152, art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. s