II SA/Go 183/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.M. na decyzję Burmistrz Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie unieważnienia przetargu na sprzedaż w drodze rokowań nieruchomości p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W.M. wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] unieważniające przetarg na zbycie nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] przeprowadzony w dniu [...] listopada 2006 r. w formie rokowań po drugim przetargu, a także nakazujące powtórzenie czynności przetargowych począwszy od ogłoszenia kolejnego przetargu. Unieważniony przetarg zakończył się wyborem oferty zgłoszonej przez skarżącego jako najkorzystniejszej. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na skutek skargi wniesionej przez innego uczestnika przetargu, U.W.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Burmistrz wskazał, iż zgłoszenie skarżącego do rokowań przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2006 r. nie zawierało kopii dowodu wpłaty zaliczki, wymaganego przez § 25 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2108). W złożonej skardze W.M. domagał się uchylenia zaskarżonego zarządzenia w całości i oddalenia skargi drugiego uczestnika rokowań U.W., ewentualnie uchylenia zaskarżonego zarządzenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę oparł na zarzutach: - naruszenia § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości, poprzez błędne przyjęcie, iż do zgłoszenia złożonego przez skarżącego nie była dołączona kopia dowodu wpłaty zaliczki; - naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem skarżącego, Burmistrz niesłusznie unieważnił w drodze zarządzenia z dnia [...] listopada 2006 r. przetarg na sprzedaż w drodze rokowań nieruchomości ze względu na fakt, iż skarżący przystępując do rokowań nie dokonał wpłaty wymaganego wadium, lecz wniósł o zaliczenie przez komisję przetargową na poczet wadium wpłaty dokonanej przez skarżącego na wcześniejszy, unieważniony w dniu [...] września 2006 r. przetarg tej samej nieruchomości. Tym samym skarżący spełnił przewidziane przepisami prawa warunki przystąpienia do rokowań. Przed wniesieniem skargi, pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. W.M. wezwał Burmistrza do usunięcia zaistniałego, zdaniem skarżącego, naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. organ odmówił uwzględnienia tego wniosku. W opinii skarżącego zaskarżone zarządzenie Burmistrza spełnia przesłanki zawarte w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), tj. stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie będącą decyzją administracyjną lub postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym bądź egzekucyjnym czy zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie jako niepodlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Organ wskazał, iż postępowanie przetargowe, a później rokowania zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami przywołanego wyżej rozporządzenia. Niedołączenie przez skarżącego kopii dowodu wpłaty wadium do zgłoszenia obligowało Burmistrza do uwzględnienia skargi drugiego uczestnika rokowań - U.W., a w konsekwencji do unieważnienia rokowań zakończonych wyborem oferty W.M., co prawda najkorzystniejszej, jednak nie spełniającej wymagań formalnych. Zdaniem Burmistrza, powtórzenie czynności przetargowych nie zamyka stronie drogi do nabycia nieruchomości objętej przetargiem ani nie narusza uprawnień strony skarżącej wynikających z przepisów prawa. Mimo, iż polecenie powtórzenia czynności przetargowych nastąpiło w formie zarządzenia, nie jest to akt z zakresu administracji publicznej. W tego rodzaju sprawach rozstrzygnięcia nie zapadają w formie decyzji administracyjnych. Z tego względu w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co czyni zarzuty podnoszone skarżącego bezprzedmiotowymi. Zaskarżone zarządzenie nie jest również aktem, o którym mowa wart. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ma bowiem charakter polecenia służbowego. Dotyczy stosunku prawnego, w którym Gmina występuje jako podmiot prawa cywilnego, a roszczeń cywilnoprawnych nie można dochodzić na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca dla określenia właściwości sądów administracyjnych zastosował pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Sprawa sądowoadministracyjna to rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na zgodność z prawem działania lub bezczynności organów wykonujących administrację publiczną. Elementem konstytutywnym sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Element ten różni sprawę sądowoadministracyjna od sprawy administracyjnej. Cechą właściwą dla sprawy administracyjnej jest jej merytoryczne rozstrzygnięcie przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki (por. B. Adamiak, Rozgraniczenie właściwości sądów w polskim systemie prawnym w: Sądownictwo Administracyjne (...) 1980-2005 wyd. NSA Warszawa 2005, str. 11). Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej w skrócie p.p.s.a.), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy zarządzenie burmistrza o unieważnieniu rokowań stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 p.p.s.a. Z przyczyn podanych niżej, w szczególności należało rozważyć, czy akt ten mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie ma charakteru decyzji lub postanowienia, 2) akt lub czynność mają charakter zewnętrzny, co oznacza, że są skierowane wobec podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny oraz 5) akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2006, str. 29-30; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 59-60). Kluczowymi aktami prawnymi, które regulują zasady i tryb zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego są, oprócz Kodeksu cywilnego, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - dalej w skrócie u.g.n.) oraz wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 42 tej ustawy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2108). Przepis art. 37 ust. 1 u.g.n., znajdujący się w dziale II ustawy, regulującym gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, ustanawia zasadą, iż nieruchomości te są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. W myśl art. 38 ust. 1 u.g.n. przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza właściwy organ, tj. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa (art. 4 pkt 9 u.g.n.). Zgodnie z art. 39 ust. 1. u.g.n., jeżeli pierwszy przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, w okresie nie krótszym niż 2 tygodnie, ale nie dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia jego zamknięcia, przeprowadza się drugi przetarg, w którym właściwy organ może obniżyć cenę wywoławczą nieruchomości ustaloną przy ogłoszeniu pierwszego przetargu. Jeżeli natomiast drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, wówczas stosownie do art. 39 ust. 2 u.g.n. właściwy organ w okresie nie krótszym niż 2 tygodnie, ale nie dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia jego zamknięcia, może zbyć nieruchomość w drodze rokowań albo organizować kolejne przetargi. Przy ustalaniu warunków kolejnych przetargów stosuje się zasady obowiązujące przy organizowaniu drugiego przetargu. Przywołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. określa szczegółowo sposób i tryb przeprowadzania przetargów oraz przeprowadzania rokowań po drugim przetargu zakończonym wynikiem negatywnym, na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego. Zasady i przebieg rokowań po drugim przetargu uregulowane zostały w rozdziale 6 rozporządzenia. Zawarcie umowy w drodze przetargu zostało uregulowane w art. od 701 do 705 Kodeksu cywilnego. Przetarg jest to suma uporządkowanych czynności, których ostatecznym celem jest wybór nabywcy rzeczy w drodze zaproszenia do składania ofert. Na strukturę prawną przetargu składają się: zaproszenie do wzięcia udziału w przetargu, zgłoszenie ofert oraz wybór oferty (K. Piasecki, Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna, Komentarz, Zakamycze 2003). Z kolei instytucja rokowań została uregulowana w art. 72 Kodeksu cywilnego, przy czym na skutek nowelizacji ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 49, poz. 408), obowiązującą od dnia 25 września 2003 r., określenie to zostało zastąpione terminem "negocjacje". Jest to proces kontraktowania, polegający na pertraktacjach i stopniowym uzgadnianiu stanowisk stron w przedmiocie treści umowy (D. Rogoń, Komentarz do art. 72 kodeksu cywilnego, [w:] K. Korus, D. Rogoń, M. Żak, Komentarz do niektórych przepisów kodeksu cywilnego, zmienionych ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy -Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw; LEX/el. 2003). W myśl art. 72 § 1 k.c., Jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Ze względu na podobieństwo obydwu tych instytucji wyrażone w orzecznictwie sądowym oraz literaturze poglądy odnośnie zbycia nieruchomości w drodze przetargu można odnieść również do rokowań po bezskutecznych przetargach. Charakter prawny czynności podejmowanych przez organ gminy w toku postępowania przetargowego oraz rodzaj stosunku prawnego (stosunek administracyjnoprawny bądź cywilnoprawny) stanowią okoliczności decydujące o tym czy sprawa niniejsza będzie podlegała kognicji sądu administracyjnego bądź sądu powszechnego. Tryb postępowania przetargowego przy sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa i gmin wprowadzono po to, aby było uczciwie, decyzje zapadały według jasnych reguł gry i miały na względzie korzyści społeczności lokalnej stanowiącej samorząd terytorialny, co sprowadza się do wyboru, przy przetargu pisemnym, najkorzystniejszej oferty wyłonionej w drodze zastosowania sformalizowanej procedury (wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 26 marca 1998 r., l ACa 60/98, OSA 1998 z. 11-12, poz. 52). Nie oznacza to jednak, że owa sformalizowana procedura postępowania przetargowego realizowana jest zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Omawiana kwestia została obszernie omówiona w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 96/94, OSNC 1995 z. 1, poz. 11. W uzasadnieniu przywołanej uchwały Sąd Najwyższy opisał charakter prawny postępowania przetargowego w następujący sposób: "Ogłoszenie o przetargu jako oświadczenie woli wszczyna (...) przewidziany tok czynności mających doprowadzić do zawarcia umowy. W razie gdy wszczęta zostanie procedura przetargowa, pomiędzy gminą a zainteresowanymi podmiotami nawiązuje się stosunek cywilnoprawny. W ramach tego stosunku zarówno gmina, jak i osoby w tym przetargu uczestniczące występują w charakterze równorzędnych podmiotów. Sam zaś przetarg stanowi sumę kolejnych, po sobie podejmowanych i dokonywanych, czynności przewidzianych w ogłoszeniu i obowiązujących przepisach. Publiczny przetarg ustny określony jest jako publiczna sprzedaż (oddanie w użytkowanie wieczyste) nieruchomości osobie oferującej najwyższą cenę (...). Jeżeli na cały ciąg działań prawnych i faktycznych składają się różne czynności, lecz suma tych czynności (lub którakolwiek z nich) oddziałuje na prawa podmiotowe osoby uczestniczącej w tych czynnościach, to niezbędny jest system umożliwiający ochronę jej praw podmiotowych." W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy sformułował nadto tezą, iż "ustalonemu w protokole z przetargu (...) nabywcy przysługuje - w razie odmowy oddania mu w użytkowanie wieczyste nieruchomości będącej przedmiotem przetargu - roszczenie o zobowiązanie właściciela tej nieruchomości do oddania jej w użytkowanie wieczyste." Cytowana uchwała została wprawdzie podjęta pod rządami nieobowiązującego już zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 czerwca 1991 r. w sprawie przetargów na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (M, P. Nr 21, poz. 148), jednak należy stwierdzić, że wyrażone w uchwale zapatrywania oraz ocena prawna charakteru postępowania przetargowego zachowały aktualność w odniesieniu do obowiązującego obecnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości. Podobny pogląd na charakter prawny przetargu wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 30 października 1990 r., l CZ 265/90, OSNC z 1991 r. Nr 10-12, poz. 132 oraz w uchwale z 13 lutego 2003 r., III CZP 95/02, OSNC z 2003 r. Nr 11, poz. 146. W uzasadnieniu drugiego z cytowanych orzeczeń Sąd Najwyższy stwierdził, że "intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego trybu dysponowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadzenie do tego trybu elementów postępowania administracyjnego, w postaci władczych decyzji organów administracji, dotyczących m.in. unieważnienia przetargu, byłoby zatem naruszeniem zasady polegającej na zastosowaniu cywilnoprawnego charakteru regulacji. Ponadto, przyznanie jednej ze stron porozumienia przetargowego uprawnienia do skutecznego, jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów tego porozumienia byłoby oczywistym złamaniem zasady, że żaden z podmiotów stosunku cywilnoprawnego nie ma określonej prawem kompetencji do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów takiego stosunku (...). Prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana, zarówno w sensie pozytywnym, jak i negatywnym, także w postępowaniu wszczętym powództwem, którym osoba ustalona w postępowaniu przetargowym jako nabywca nieruchomości dochodzi nakazania sprzedawcy złożenia oznaczonego oświadczenia woli (...). Nie sposób aprobować poglądu, aby intencją ustawodawcy, który jednoznacznie zastrzega w ustawie cywilnoprawny tryb dysponowania nieruchomościami także publicznych osób prawnych, było przekazanie do wyłącznej właściwości organu administracji kontroli prawidłowości przebiegu postępowania przetargowego, ze skutkami takiej kontroli dla praw i obowiązków wszystkich podmiotów uczestniczących w przetargu (...).Trudno bowiem przyjąć, aby organ administracyjny mógł swoim władczym działaniem, opartym na uznaniu administracyjnym, jednostronnie unieważnić przeprowadzony przetarg. Przy odmiennej interpretacji rola i funkcja postępowania przetargowego - obligatoryjnego z woli ustawodawcy - byłaby iluzoryczna." W cytowanej uchwale Sąd Najwyższy jednoznacznie wskazał drogę postępowania cywilnego jako sposób dochodzenia roszczeń wynikających ze stosunku cywilnoprawnego, powstałego na skutek wszczęcia procedury przetargowej. W razie unieważnienia przetargu przez organ administracji publicznej sąd powszechny będzie uprawniony do badania, w procesie o zobowiązanie do zawarcia umowy, zgodności z prawem ogłoszenia, organizacji i przeprowadzenia przetargu na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego. Podobnie jak cytowane wyżej uchwały Sądu Najwyższego, także publikacje dotyczące zbywania nieruchomości w drodze przetargów lub rokowań wskazują powództwo wytoczone przed sądem powszechnym jako sposób dochodzenia roszczeń przysługujących wyłonionemu nabywcy nieruchomości bądź podmiotowi niezadowolonemu z wyniku przetargu (R. Padrak, Komentarz do § 10 i § 30 rozporządzenia z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania rokowań na zbycie nieruchomości, LEX/el. 2006; K. Stefaniuk, Zawarcie umowy w drodze przetargu według ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rejent 1999 nr 11, poz. 92). Kwestią wykraczającą poza zakres rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje przy tym, jakie konkretnie roszczenie cywilnoprawne przysługuje uczestnikowi przetargu bądź rokowań. Wskazuje się nawet, że również właścicielowi nieruchomości publicznej (Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego) przysługuje, jako alternatywa odstąpienia od umowy (art. 41 ust. 2 u.g.n.), roszczenie do wyłonionego nabywcy o zawarcie umowy sprzedaży, które może zgłosić i dochodzić na drodze sądowej w sytuacji, gdy nabywca uchyla się od zawarcia umowy sprzedaży (R. Padrak, Komentarz do § 10 rozporządzenia z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania rokowań na zbycie nieruchomości, LEX/el. 2006). Wynika stąd, że w postępowaniu przetargowym obowiązuje równorzędność podmiotów, będąca jedną z głównych cech stosunku cywilnoprawnego, skoro organizator przetargu może dochodzić swoich praw na drodze sądowej, a nie realizować je dzięki władztwu administracyjnemu poprzez rozstrzygnięcia administracyjnoprawne. Tym samym publikacja ogłoszenia o rokowaniach inicjuje powstanie stosunku cywilnoprawnego, a ściśle rzecz ujmując zobowiązaniowego (R. Padrak, Komentarz do § 25 rozporządzenia z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania rokowań na zbycie nieruchomości, LEX/el. 2006). Przepis art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) normuje zadania wójta jako organu gminy, rozumianej zarówno jako podmiot prawa publicznego jak i prywatnego. Wójt wykonuje swoje ustawowe zadania zarówno w sferze publicznoprawnej (imperium), oraz prywatnoprawnej (dominium), dotyczącej majątku gminy. Organizator przetargu, którym jest starosta w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, powiatu lub województwa, jest podmiotem reprezentującym stronę umowy sprzedaży (R. Padrak, Komentarz do § 3 rozporządzenia z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania rokowań na zbycie nieruchomości, LEX/el. 2006). Nie może on zatem w tym samym stosunku prawnym występować równocześnie w roli organu administracyjnego. W doktrynie podkreśla się również, że wprawdzie w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zawarto przepisu, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jest to jednak podstawowy akt prawny regulujący stosunki cywilnoprawne i znajdzie zastosowanie zawsze, gdy przepisy szczególne nie uregulują danej kwestii inaczej (R. Padrak, Komentarz do § 28 rozporządzenia z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania rokowań na zbycie nieruchomości, LEX/el. 2006). Postanowienia umowy o sprzedaży bądź oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste są uzgadniane w toku rokowań i podlegają kodeksowej regule zawierania umów w trybie rokowań, uregulowanym w art. 72 k.c. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2003 r., V CKN 1604/00, LEX nr 77072). Z przedstawionych wyżej względów brak jest podstaw do tego, aby unieważnienie przez Burmistrza Miasta rokowań na zbycie nieruchomości uznać za czynność z zakresu administracji publicznej. Pisma Burmistrza z dnia [...] listopada 2006 r. nie można traktować jako decyzji wydanej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynność ta nie mieści się również w kategorii "innych "aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ pozbawiona jest charakteru publicznoprawnego. Została podjęta przez podmiot, który co do zasady posiada kompetencje do działania w roli organu administracji publicznej, jednak w sprawie niniejszej występuje jako organ reprezentujący osobę prawną- gminę. Poza tym podstawą stosunku prawnego pomiędzy organem gminy a stroną skarżącą zainicjowanego przez ogłoszenie o rokowaniach na zbycie nieruchomości, jest norma o charakterze prywatnoprawnym, wynikająca nie tylko z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego, ale również z Kodeksu cywilnego - podstawowego aktu prawnego regulującego stosunki cywilnoprawne. Czynność tę można jedynie uznać za cywilnoprawne oświadczenie o uchyleniu się przez Gminę od skutków prawnych przeprowadzonych rokowań. Nie jest to więc władcze (administracyjne) ani też cywilnoprawne rozstrzygnięcie o charakterze konstytutywnym, jest to deklaratywny wyraz przekonania organu reprezentującego osobę prawną (będącego zarazem organem administracji publicznej) o wadliwości przeprowadzonych rokowań. Oświadczenie to jest także równoznaczne z uchyleniem się od wykonania obowiązku zawarcia umowy jako ustawowego skutku będącego wynikiem przeprowadzonych rokowań. Skuteczność takiego oświadczenia można jednak zweryfikować w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skarżący ma więc otwartą drogę procesu cywilnego co do wykazywania prawnej skuteczności rokowań. Sprawa niniejsza nosi znamiona sprawy cywilnej, zatem w myśl art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego podlega kognicji sądów powszechnych, w związku z czym nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności, stosownie do treści art. 58 § 1 p.p.s.a., należało orzec o odrzuceniu skargi.