II SA/Go 185/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi S.D. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z funduszu socjalnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. S.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargi na decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. oraz "pismo nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. wydane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji "w sprawie odmowy zaopatrzenia emerytalnym funkcjonariuszy Policji i ich rodzin". Skarżący domagał się uchylenia wskazanych wyżej aktów, progu kwoty 701 zł, od której zależy przyznanie zapomogi finansowej oraz uznania powołanej przez ten Komendanta wojewódzkiego Policji komisji socjalnej (organu opiniodawczego i doradczego), za niedemokratyczną i działającą z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie został rozpatrzony jego wniosek z [...] lutego 2008 r., prośba z [...] grudnia 2006 r. odwołanie z [...] sierpnia 2007 r. pismo z [...] sierpnia 2007 r. i inne dokumenty. S.D. podniósł również, że członek rodziny będący na wyłącznym utrzymaniu rodziców jest uprawniony do korzystania z funduszu socjalnego bez względu na wiek, bowiem ustawa oraz rozporządzenie nie określają wieku osób uprawnionych. Skarżący jako 75-letni emeryt wraz z 71- letnią żoną czuje się moralnie poniżony działaniami Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie jego wniosków. Skarga została w dniu [...] kwietnia 2008 r. przekazana przez Sąd Komendantowi Wojewódzkiemu Policji jako organowi, którego działalności dotyczyła, w trybie przepisu art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). W dniu [...] marca 2009 r. organ przekazał WSA w Gorzowie Wlkp. ww. skargę wraz ze swoją odpowiedzią i aktami administracyjnymi sprawy. Zawarte w ww. piśmie skargi S.D. zostały rozdzielone w ten sposób, iż sprawa ze skargi na decyzję nr [...] z [...] lutego 2008 r. w sprawie wprowadzenia zasad i kryteriów przyznawania pomocy finansowej z funduszu socjalnego dla osób uprawnionych do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin w Komendzie Wojewódzkiej Policji toczy się pod sygnaturą akt II SA/Go 150/09, natomiast sprawa ze skargi na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z funduszu socjalnego prowadzona jest pod sygnaturą II SA/Go 185/09. Odpowiadając na skargę w przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie wskazując, że przedmiot skargi stanowi pismo Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] marca 2008 r., które nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismo to jest bowiem rozstrzygnięciem wydanym w oparciu o kryteria przyznawania zapomóg określone w akcie kierowania organu, w którym zawarte są wytyczne dla komisji socjalnej. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje jako organ administracji publicznej, a przyznanie bądź odmowa przyznania pomocy z funduszu socjalnego nie podlega odwołaniu ani kontroli sądu administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ani też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004 r. w sprawie funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 208, poz. 2124 z późn.zm.) nie zawierają postanowień o środkach odwoławczych. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący podtrzymał żądanie i zarzuty skargi. S.D. powołując się na przepisy art. 37 w zw. z art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 27 ust. 1 ustawy i ww. rozporządzenia wskazał, iż decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] są decyzjami bez uzasadnienia prawnego i nie są decyzjami w myśl art. 104 Kpa, jak również postanowieniami bowiem nie zawierają elementów decyzji i postanowień, zgodnie z art. 107, art. 123 i art. 124 K.p.a. Zaskarżone akty zostały wydane niezgodnie z prawem, bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego, określonych w art. 5 Kodeksu cywilnego. Skarżący podniósł, iż dotychczas skierował 11 wniosków o pomoc, które nie zostały uwzględnione z powodu przekroczenia progu 701 zł i dochodu, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu wydatków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie przez sąd, jej dopuszczalności, gdyż zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w razie niedopuszczalności skargę odrzuca się bez merytorycznej oceny jej zasadności. Po myśli art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy, skarga podlega również odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przez dopuszczalność skargi sensu stricto należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe tzn. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe tzn. określenie jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi w tym rozumieniu jest więc złożenie skargi na akt lub czynność (bezczynność) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W myśl przepisów art. 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 P.p.s.a., ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sadową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżone przez S.D. pismo Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasadności odmowy przyznania pomocy finansowej z funduszu socjalnego, jest decyzją administracyjną. O charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. "Przez pojęcie decyzji administracyjnej należy rozumieć każdy, wydany na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej" (J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 19). Dla ustalenia jednak, czy w konkretnej sprawie właściwy organ administracji publicznej podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, niezbędne jest zbadanie czy taka forma rozstrzygnięcia znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, na podstawie których jest załatwiana. Sąd podziela stanowisko doktryny, że w każdym wypadku obowiązywania przepisu prawa administracyjnego, stwarzające podstawy prawne dla organów administracyjnych do władczego kształtowania indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze - takie akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 219). W związku z tym należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwiania sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Sformułowanie zawarte w art. 104 k.p.a., że "załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji", odnosi się zatem tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie (por. wyroku NSA z dnia 17.12.1985 r. , III SA 988/85, NSA z 1985, nr 2, poz. 38). Konieczna staje się zatem analiza przepisów prawa materialnego będących podstawą wydania wskazanego powyżej aktu. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst. jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego oraz członkom ich rodzin przysługuje prawo do świadczeń socjalnych z tworzonego na ten cel funduszu socjalnego. Na podstawie delegacji zawartej w art. 27 ust. 2 ww. ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem z dnia 9 września 2004 r. w sprawie funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 208, poz. 2124 ze zm.), określił sposób podziału środków funduszu socjalnego pomiędzy jego dysponentów, zakres i sposoby korzystania ze świadczeń socjalnych z funduszu dla osób uprawnionych do zaopatrzenia emerytalnego oraz członków ich rodzin (§ 1). Dysponentami środków funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji jest Komendant Główny Policji, Komendant Stołeczny Policji i komendanci wojewódzcy Policji (§ 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Na mocy § 4 rozporządzenia komendanci wojewódzcy Policji jako kierownicy jednostek organizacyjnych zostali zobligowani do powołania w drodze decyzji Komisji Socjalnej, która jest organem opiniodawczym i doradczym kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń socjalnych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 oraz § 7 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia, świadczenia socjalne przyznaje na wniosek uprawnionego, kierownik jednostki organizacyjnej, uwzględniając sytuację życiową, rodzinną i materialną uprawnionego, po zapoznaniu się z propozycja komisji socjalnej co do sposobu załatwienia sprawy. Zgodnie z powyższym, w ocenie Sądu, wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu socjalnego składany w trybie art. 27 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz rozporządzenia z dnia 9 września 2004 r. w sprawie funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji (...) nie ma charakteru żądania administracyjnoprawnego, dla którego rozstrzygnięcia ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej dysponenta tego funduszu. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej mogą sprawować powierzone im zadania poprzez podejmowanie działań, aktów i czynności o różnorodnym charakterze, nie każde zatem pismo organu administracji publicznej kierowane do indywidualnie oznaczonej osoby jest decyzją administracyjną. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. wprowadził zasady i kryteria przyznawania pomocy finansowej funduszu socjalnego dla osób uprawnionych do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego członków ich rodzin w Komendzie Wojewódzkiej Policji. Powyższy akt o charakterze ogólnym oraz zawarte nim kryteria przyznawania pomocy socjalnej stanowiły podstawę rozstrzygania w zakresie wnioskowanej przez skarżącego pomocy z funduszu socjalnego, a w konsekwencji do stwierdzenia że S.D. nie spełnia warunków do jej przyznania z uwagi na przekroczenie kryterium dochodu na osobę w rodzinie. Wymaga podkreślenia, iż przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie. Stanowi jedynie pismo z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] pochodzące od Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji i podpisane przez Naczelnika tego wydziału – insp. mgr I.R.-L.. Sąd podziela stanowisko organu, iż pismo to ma charakter informacyjny i brak jest podstaw do przypisania mu cech decyzji administracyjnej lub postanawiania. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań, czy zakresu działania organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej nie ma przyrodzonej kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 95). Również w literaturze wskazuje się, że kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej nie można domniemywać. W przepisach prawa jako podstawie wydawania decyzji musi nastąpić wskazanie wprost bądź choćby pośrednio, że dane sprawy załatwiane mają być decyzją administracyjną, bądź też wprost albo przynajmniej pośrednio, że do załatwiania danych spraw stosuje się k.p.a., bądź procedurę administracyjną, albo przynajmniej w sposób dorozumiany z przepisów wynikać musi, że przy załatwianiu określonych spraw bądź w postępowaniu przed określonymi organami stosuje się kodeks postępowania administracyjnego, nawet jeżeli miałby on być stosowany z poważnymi ograniczeniami czy odstępstwami od ogólnej regulacji zawartej w k.p.a. (Krystian M.Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2005 s. 312-313). Analiza treści niniejszego pisma jak i akt sprawy jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż wbrew stanowisku skarżącego nie stanowi ono decyzji administracyjnej, podlegającej kognicji sądu administracyjnego. W szczególności podkreślenia wymaga, iż pismo to ma charakter informacyjny i stanowi w istocie odpowiedź na kolejną ze skarg (z dnia [...] lutego 2008 r.) kierowanych przez S.D. do Komendanta Wojewódzkiego Policji dotyczącą "ponownego zbadania wniosku o przyznanie świadczenia socjalnego. W piśmie tym skarżący zarzuca Naczelnikowi Wydziału niekompetencję, nieudolność, bałagan w działaniu, brak rzetelności, złośliwość, jak również wpływanie na członków komisji socjalnej. Niniejsze pismo nie stanowi zatem władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji jako organ administracji publicznej. W ocenie Sądu pismo z [...] lutego 2008 r. stanowiło skargę kierowaną do przełożonego służbowego i dysponenta funduszu socjalnego na nieprawidłowe działanie pracownika Komendy Wojewódzkiej Policji, zgłaszana w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei zaskarżone pismo z [...] marca 2008 r. stanowiło zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 237 § 3 i 238 K.p.a. udzieloną przez osobę upoważnioną w Komendzie Wojewódzkiej Policji do rozpatrywania skarg i wniosków. Na taki charakter zaskarżonego pisma wskazuje również pośrednio treść pisma Zastępcy Dyrektora Biura Finansów Komendy Głównej Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Postępowanie skargowe nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym zmierzającym do rozstrzygnięcia i załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, a jedynie odrębnie uregulowanym w K.p.a. i rządzącym się odrębnymi zasadami uproszczonym trybem postępowania. Wobec powyższego należy stwierdzić, że treść i informacyjny charakter pisma z dnia [...] marca 2008 r. sprawił, iż nie mogło się ono stać przedmiotem skargi rozpatrywanej przez sąd administracyjny. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl art. 54 § 2 P.p.s.a. organ którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi winien przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie skarżący błędnie wniósł skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który następnie w dniu 17 kwietnia 2008 r. przekazał ją Wojewódzkiemu Komendantowi Policji, organ winien przekazać sądowi skargę S.D. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od jej otrzymania. W takiej sytuacji za datę wniesienia skargi należy uznać datę przekazania skargi właściwemu organowi przez sąd. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, iż Komendant Wojewódzki Policji naruszył cytowany wyżej przepis, znacznie przekraczając termin trzydziestodniowy – przekazanie skargi przez organ nastąpiło po upływie prawie roku od jej wniesienia. W ocenie Sądu powyższe zaniedbanie obowiązku organu aczkolwiek naganne, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.