II SA/Go 187/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. i M. P. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie: "WINB"), po rozpoznaniu odwołania J.P. i M.P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie: "PINB") z [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej PINB z [...] lipca 2016 r. nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - w skrócie: "k.p.a."). Z uzasadnienia decyzji WINB wynikało, że zapadła ona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. - w skrócie: "pr. bud."), nakazał J.P. i M.P. doprowadzić do stanu poprzedniego przebudowane w warunkach samowoli budowlanej oraz z naruszeniem przepisów techniczno - budowlanych lokale mieszkalne przy ul. [...] poprzez: 1) demontaż schodów zabiegowych drewnianych łączących kondygnacje w obrębie lokali nr [...] 2) zdemontowanie obudowy skrzydła drzwiowego zewnętrznego do lokalu mieszkalnego nr [...] w celu odtworzenia wejścia do tego lokalu, 3) zabudowanie otworu o wymiarach 90x280 cm w stropie międzykondygnacyjnym wykonanego w celu zamontowania opisanych powyżej schodów - z zachowaniem zasad sztuki budowlanej. Skarżący nie odwołali się od tej decyzji i stała się ona ostateczna i prawomocna. Pismem z [...] października 2016 r. skarżący wnieśli o zmianę ww. decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. poprzez ograniczenie zakresu nakazanych prac wyłącznie do udrożnienia drzwi wejściowych do lokalu nr [...]. Uzasadniając ten wniosek stwierdzili, że ograniczony zakres prac wystarczy do osiągnięcia stanu zgodnego z przepisami techniczno - budowlanymi, ponieważ umożliwi komunikację pomiędzy lokalami nr [...] przez klatkę schodową w związku z czym schody wewnętrzne utracą charakter schodów stałych w rozumieniu § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). PINB, decyzją z [...] października 2016 r. odmówił zmiany decyzji, lecz to rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją WINB z [...] grudnia 2016 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2016 r. PINB ponownie odmówił zmiany własnej decyzji z [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż przychylenie się do wniosku skarżących musiałoby być poprzedzone ponowną analizą zgodności robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi co wykraczałoby poza ramy postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie zmiany decyzji ponieważ prowadziłoby do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący nie zgodzili się z decyzją PINB i wnieśli od niej odwołanie. WINB motywując utrzymanie w mocy zaskarżonego doń rozstrzygnięcia stwierdził, że uwzględnienie wniosku skarżących o zmianę decyzji byłoby niedopuszczalne, ponieważ tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie służy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Uznał jednak, że w pojęciu "decyzji na mocy której strona nabyła prawo" w rozumieniu art. 155 k.p.a. mieści się również decyzja zobowiązująca. Stwierdził jednak, że z art. 155 k.p.a. wynika, że w postępowaniu wszczętym na jego podstawie, dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ nie może w trybie art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny", wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. Organ uznał, że przepisem szczególnym stanowiącym przeszkodę w zastosowaniu art. 155 k.p.a. był art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Decyzja wydana na jego podstawie ma charakter związany, gdyż w określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek wydania decyzji, zaś konkretny sposób rozstrzygnięcia zależny jest jedynie od okoliczności faktycznych danej sprawy, a nie od uznania organu. Z tej przyczyny WINB uznał, że w rozpoznawanej sprawie kwestia interesu publicznego i słusznego interesu strony ma drugorzędne znaczenie, zaś wola strony co do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie doprowadzenia do stanu poprzedniego nie stanowi przesłanki wystarczającej do wydania decyzji uwzględniającej jej wniosek. Zdaniem organu odwoławczego uwzględnienie wniosku prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud., co z kolei pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Ostatecznie WINB podzielił stanowisko PINB, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud., ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania nakazu w sytuacji, gdy w jego ocenie ziściły się przesłanki określone tym przepisem. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji z powołaniem się na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisów pr. bud. np. art. 48 ust. 1 lub 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Odnosząc się do zarzutów Skarżących WINB stwierdził, że odnoszą się one do meritum postępowania prowadzonego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu poprzedniego, a nie do postępowania w sprawie ewentualnej zmiany decyzji w trybie art, 155 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego zarzuty skarżących stanowiły wyraz niezadowolenia z wyniku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o art 51 ust. 1 pr. bud. i z tej przyczyny nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie zgodzili się z decyzją WINB i pismem z [...] marca 2017 r. wnieśli od niej skargę do tut. Sądu. Zarzucili w niej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 155 k.p.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wadliwe było stanowisko organu odwoławczego, iż kwestia istnienia interesu strony i interesu publicznego ma charakter drugorzędny. Zdaniem skarżących organ z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 155 k.p.a. ograniczył się wyłącznie do badania negatywnej przesłanki zmiany decyzji. Pismem z [...] marca 2017 r. WINB wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając taki wniosek procesowy, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z [...] maja 2017 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił argumenty skargi. Stwierdził, iż wbrew twierdzeniu WINB w omawianej sprawie organ miał możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zgodnie z wnioskiem skarżących gdyż organ wydający decyzję sprawie usunięcia skutków samowoli budowlanej miał do wyboru więcej niż jedno zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Podniósł, iż zgodnie z treścią § 66 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w celu zapewnienia dostępu do pomieszczeń położonych na różnych poziomach należy stosować schody stałe, a w zależności od przeznaczenia budynku - również pochylnie odpowiadające warunkom określonym w rozporządzeniu. Lokale skarżących o numerach [...] znajdują się na różnych poziomach i jest do nich dostęp z ogólnodostępnej klatki schodowej na każdej kondygnacji. Nakazanie skarżącym zdemontowania obudowy skrzydła drzwiowego zewnętrznego do lokalu mieszkalnego [...] celem odtworzenia wejścia do tego lokalu doprowadziłoby do powstania sytuacji, w której do każdego z ww. lokali możliwy byłby dostęp z ogólnodostępnej klatki schodowej. Nie byłoby więc potrzeby wydawania decyzji nakazującej demontaż schodów wewnętrznych i zabudowanie otworu w stropie. W takiej sytuacji schody wewnętrzne łączące lokale [...] nie musiałyby spełniać już funkcji schodów stałych (tę funkcję spełniałaby ogólnodostępna klatka schodowa), a tym samym schody wewnętrzne nie musiałyby posiadać parametrów zastrzeżonych dla schodów stałych, określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego aktu w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Decyzja ta dotyczyła wniosku skarżących o zmianę ostatecznej decyzji PINB z [...] lipca 2016 r. w którym skarżący, powołując się na art. 155 k.p.a., domagali się zmiany tego aktu poprzez określenie innego zakresu prac koniecznych do usunięcia stanu samowoli budowlanej. Żądali ograniczenia nakazu wyłącznie do odtworzenia drzwi wejściowych do lokalu nr [...] przy ul. [...]. Jak zasadnie stwierdziły organy obydwu instancji, wniosek taki nie mógł zostać uwzględniony. Wyjaśnić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jakkolwiek użyte w art. 155 k.p.a. pojęcie decyzji na podstawie której strona nabyła prawo obejmuje również decyzję nakładającą na stronę obowiązki (por. wyr. SN z 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290, wyr. NSA z 13 grudnia 1985r., III SA 1003/85, OSPiKA z 1987 r. Nr 7 - 8 poz. 163, wyr. NSA z 27 maja 2003 r. IV SA 3205/01), to jednak dla zastosowania tego przepisu konieczne jest spełnienie wszystkich przewidzianych nim przesłanek. Decyzje zapadające w trybie art. 155 k.p.a. mogą zmieniać lub uchylać zarówno decyzje wadliwe jak i niewadliwe. Nie może to jednak oznaczać możliwości weryfikowania prawidłowych decyzji usuwających zaistniałe stany naruszające przepisy prawa. Jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest brak przepisu szczególnego, który takiej zmianie by się sprzeciwiał. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest więc możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, przepis art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Przepisem o takim właśnie charakterze jest art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Wbrew zarzutom skargi przepis art. 155 k.p.a. nie mógł mieć zatem zastosowania do decyzji PINB z [...] lipca 2016 r. nakładającej na skarżących obowiązek demontażu schodów zabiegowych łączących kondygnacje pomiędzy lokalami nr [...], zdemontowania obudowy skrzydła drzwiowego oraz zabudowanie otworu w stropie międzykondygnacyjnym. Nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego lokali nr [...] wynikał z tego, że inwestycję przeprowadzono bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, a na przeszkodzie legalizacji samowoli budowlanej stał fakt, iż schody nie spełniały warunków technicznych wynikających z § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Stwierdzona niezgodność z wymaganiami techniczno - budowlanymi, ponieważ nie mogła zostać usunięta w trybie nakazowym w postępowaniu naprawczym, stanowiła przesłankę do wydania obligatoryjnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Decyzja taka była tzw. decyzją związaną o treści wprost narzucanej ww. przepisem. Wbrew stanowisku skarżących organ nie miał tzw. "luzu decyzyjnego" i nie mógł wydać rozstrzygnięcia innego niż sformułowane w decyzji z [...] lipca 2016 r. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan obiektywnej niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do utrwalenia tej niezgodności, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Jak trafnie przyjęto w decyzjach WINB i PINB właśnie treść art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. sprzeciwiała się uwzględnieniu wniosku o zmianę decyzji. Ustaliwszy, iż zachodzi ujemna przesłanka wynikająca z obowiązywania przepisu szczególnego wyłączającego możliwość zmiany decyzji, organ zasadnie wskazał, że kwestia interesu strony lub interesu publicznego ma charakter drugorzędny. Samo istnienie takiego interesu nie mogła stanowić samoistnej przesłanki do zmiany decyzji pierwotnej na podstawie art. 155 k.p.a. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. kwestionujący niezbadanie istnienia tego interesu. Należy też podzielić stanowisko organów administracji, iż uwzględnienie wniosku prowadziłoby do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ponieważ ponownie organ obowiązany byłby do oceny zgodności robót budowlanych z wymogami techniczno - budowlanymi. Takie zaś czynności wykraczałyby poza ramy postępowania w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (zob. np. wyr. NSA z 28 marca 2013 r. II OSK 2325/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http//:orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA"). Ubocznie już tylko zauważyć należy, że wniosek o zmianę decyzji w ogóle oparty był na błędnym rozumieniu § 66 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Należy bowiem wyjaśnić, że pojęcie "schody stałe" o których mowa w tym przepisie nie jest przeciwieństwem pojęcia "schodów tymczasowych" czy też "schodów pomocniczych". "Schody stałe" to po prostu schody, które nie są ruchome (zob. wyr. WSA w Warszawie z 1 grudnia 2008 r. VII SA/Wa 1599/07 opubl. w CBOSA). Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, w związku z czym skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.