II SA/Go 19/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2013 r., nr XXIX/169/2013 w sprawie: Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy podjęła w dniu 27 czerwca 2013 r. uchwałę nr XXIX/169/2013 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w części obejmującej: § 2 ust. 1, § 2 ust. 2, § 2 ust. 3, § 3 pkt 5, § 3 pkt 6, § 4 pkt 1, § 4 pkt 2, § 4 pkt 3, § 4 pkt 4 i § 5. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 90d ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9, ust. 11 oraz art. 90r ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w związku z § 135, § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez powtórzenie lub modyfikację zapisów ustawowych w treści przepisów zawartych w § 2 ust. 1, w § 2 ust. 2, w § 2 ust. 3, w § 3 pkt 5, w § 3 pkt 6, w § 4 pkt 1, w § 4 pkt 2, w § 4 pkt 3, w § 4 pkt 4 i w § 5 zaskarżonej uchwały oraz wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator wskazał, że w zaskarżanej uchwale doszło do powtórzenia lub modyfikacji zapisów ustawowych. Zarzut naruszenia przepisów prawa dotyczył następujących regulacji uchwały: – w § 2 ust. 1 powtórzono i zmodyfikowano treść art. 90d ust. 1 u.s.o., – w § 2 ust. 2 powtórzono i zmodyfikowano treść art. 90d ust. 7 u.s.o., – w § 2 ust. 3 powtórzono i zmodyfikowano treść art. 90d ust. 9 u.s.o., – w § 3 pkt 5 powtórzono i zmodyfikowano treść art. 90d ust. 5 u.s.o., – w § 3 pkt 6 powtórzono i zmodyfikowano treść art. 90d ust. 6 i 11 u.s.o., – w § 4 pkt 1 powtórzono treść art. 90d ust. 2 pkt 1 u.s.o., – w § 4 pkt 2 powtórzono i zmodyfikowano treść art. 90d ust. 2 pkt 2 u.s.o., – w § 4 pkt 3 powtórzono i zmodyfikowano treść art. 90d ust. 4 u.s.o., – w § 4 pkt 4 powtórzono treść art. 90d ust. 6 u.s.o., – w § 5 powtórzono i zmodyfikowano treść art. 90r. ust. 4 u.s.o. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazał, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisu. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Prokurator podkreślił, iż stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m. in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Gminy pełnomocnik, uznał skargę w całości za zasadną, podzielił argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę w całości z tą modyfikacją, że zaskarża § 2 ust. 4 do 8 zaskarżonej uchwały i wnosi o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje. Skarga była zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, ze zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 50 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej bez ograniczenia w czasie. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r.,z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie była uchwała Rady Gminy nr XXIX/169/2013 z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie: Regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 90f ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty (DZ.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572).2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm., zwana dalej ustawą), zgodnie z którym: rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Wskazać należy, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest akt prawny organu jednostki samorządu terytorialnego zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Art. 7 Konstytucji RP określa zasadę legalności działań organów władzy publicznej co oznacza, iż organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Również z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., w spr. V SA/Wa 1058/07, LEX nr 341327). Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały dowiodła, że w swej treści powiela ona odpowiednie uregulowania zawarte w aktach prawnych rangi ustawowej, modyfikując przy tym treść przepisów ustawy. Powyższa sytuacja odnosi się do następujących przepisów uchwały : 1) § 2 ust. 1, w którym powtórzono oraz zmodyfikowano treść art. 90 d ust. 1 ustawy, 2) § 2 ust. 2, który stanowi powtórzenie oraz modyfikację art. 90d ust. 7 ustawy, 3) § 2 ust. 3, który stanowi powtórzenie oraz modyfikację art. 90d ust. 9 ustawy, 4) § 3 pkt 5 który stanowi powtórzenie oraz modyfikację art. 90d ust. 5 ustawy, 5) § 3 pkt 6 który stanowi powtórzenie oraz modyfikację art. 90d ust. 6 ustawy, 6) § 4 pkt 1 który stanowi powtórzenie oraz modyfikację art. 90d ust. 2 pkt 1 ustawy, 7) § 4 pkt 2 który stanowi powtórzenie oraz modyfikację art. 90d ust. 2 pkt 2 ustawy, 8) § 4 pkt 4 który stanowi powtórzenie oraz modyfikację art. 90d ust.6 ustawy, 9) § 5 który stanowi powtórzenie oraz modyfikację art. 90 ust. 4 ustawy. W myśl § 118 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (DZ.U.2016 poz. 283) w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Stosownie do treści § 143 wskazanego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Warto w tym miejscu zauważyć, że zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Wskazuje, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt IGSK 2114/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Z kolei w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w "zasadach techniki prawodawczej" skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu. Trzeba wyjaśnić, że naruszenie powyższej zasady techniki prawodawczej, stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego). Nie jest możliwe regulowanie przez gminę ponownie tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa albowiem może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Zwrócić należy uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko zgodnie, z którym naruszenie zasad może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Tylko zatem w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Tak też zrozumianego istotnego naruszenia dopuścił się w ww. zakresie skarżony organ. W § 2 ust. 2 – do ust. 4 zaskarżonej uchwały zawarto regulacje, stanowiące powtórzenie zapisów ustawowych (ust. 2) oraz upoważniające organ do różnicowania wysokości przyznanego świadczenia od sytuacji materialnej rodziny ucznia (ust. 3 i 4). Wskazane przepisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 90f ustawy, co kwalifikuje je jako istotnie naruszające obowiązujący porządek prawny. Reasumując stwierdzić należy, że analizowane przepisy zaskarżonej uchwały powtarzają uregulowania ustawowe, nadto ich zapisy wykraczają poza delegację z art. 90f ustawy. Należy podnieść, że zakres przepisów zaskarżonej uchwały, które w istotny sposób naruszają przepisy prawa jest znaczny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o co nota bene zgodnie wnosiły strony postępowania. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.