II SA/Go 196/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 6 lipca 2011 roku A.K. – O., w Urzędzie Miasta i Gminy, złożyła wniosek o wymeldowanie z lokalu przy ul. [...], R.O., który od kwietnia 2010 roku nie zamieszkuje w tym lokalu. A.K. – O. złożyła wniosek jako właścicielka tego lokalu. Burmistrz Miasta i Gminy, decyzją z dnia [...] września 2011 roku odmówił wymeldowania R.O. ze spornego lokalu. Decyzję dostarczył wnioskującej A.K. – O. oraz R.O., jednocześnie pouczając ich o prawie do wniesienia odwołania od decyzji do Wojewody. Z prawa tego skorzystała A.K.-O.. Wojewoda w dniu [...] października 2011 roku wydał decyzję, mocą której umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził pogląd, że podmiotem mającym interes prawny w sprawie o wymeldowanie, czyli stroną postępowania, którego przedmiotem jest wymeldowanie osoby zaniedbującej takiego obowiązku w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania, której z danego lokalu toczy się postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Wojewoda wskazał, że według stanowiska judykatury, inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu, z uwagi na brak interesu prawnego. Jak stwierdził organ odwoławczy postępowanie w sprawie wymeldowania jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według prawa administracyjnego jako prawa publicznego i jego jedynym celem jest, aby stan ewidencji ludności pozostawał w zgodności ze stanem faktycznym, co niewątpliwie leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych, do których należy zaliczyć właściciela nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie powinien być więc traktowany, jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego (strona). Na powyższa decyzję złożył skargę Rzecznik Praw Obywatelskich domagając się uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 roku w spr. II OPS 1/11, w której stwierdzono, iż osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym zarówno zameldowania jak i wymeldowania. Skarżący tym samym stwierdził, że Wojewoda w nieprawidłowy sposób zrekonstruował normę zawartą w art. 28 k.p.a. i błędnie uznał, że A.K. –O., jako właściciel lokalu, w którym zameldowany jest R.O., nie posiada statusu strony postępowania w przedmiocie wymeldowania R.O. i nie może skutecznie wnieść odwołania od wydanej w tym postępowaniu decyzji organu pierwszej instancji. Skoro przepisy gwarantujące ochronę prawa własności stanowią źródło interesu prawnego właściciela lokalu, ze względu na który ma on prawo żądać od organu ewidencji ludności wymeldowania z tego lokalu innej osoby, to nie ulega wątpliwości, że A.K.-O. jest stroną przedmiotowego postępowania meldunkowego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie przysługuje lej prawo wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy orzekającej o odmowie wymeldowania p. R.O.. Wniesienie odwołania przez podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania administracyjnego, powinno uruchomić postępowanie odwoławcze skończone wydaniem przez organ drugiej instancji merytorycznej decyzji utrzymującej skarżoną decyzję w mocy lub decyzji merytoryczno-reformacyjnej albo też decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, decyzja Wojewody umarzająca postępowanie odwoławcze, która została wydana po rozpatrzeniu odwołania A.K. – O., nie odpowiada prawu i jako dotknięta wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinna postać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewoda, w odpowiedzi na skargę domagał się jej oddalenia. Organ ten odwołał się do dotychczasowego stanowiska jakie zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mianowicie ugruntowanych poglądów sądownictwa administracyjnego odmawiającego właścicielowi lokalu przymiotu strony w sprawie o wymeldowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują wykonywanie administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), nazywanej dalej jako p.p.s.a.. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez skarżących żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola skarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, gdyż podjęta została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi Rzecznika Praw Obywatelskich w tej sprawie jest decyzja organu II instancji z dnia [...] października 2011 roku, którą umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta odmawiającej wymeldowania R.O. z lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład budynku usytuowanego przy ulicy [...]. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stało się ustalenie, że wnosząca odwołanie A.K. – O., jako właściciel lokalu, nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie. Wojewoda, jako organ odwoławczy, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na stanowisko sądów administracyjnych, wedle którego w sprawie o wymeldowanie lub zameldowanie osoby w lokalu, podmiotem mającym interes prawny, czyli będącym stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest osoba, co do wymeldowania której toczy się postępowanie kończące się decyzją. Inne osoby, a zatem również takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. W zakresie podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy oparł się na orzecznictwie sądowym, które jednak w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, nie było jednolite w tego rodzaju sprawach. W związku z istniejącymi rozbieżnościami w tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie "Czy stroną postępowania o wymeldowanie (zameldowanie) w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyłącznie osoba co do wymeldowania (zameldowania), której toczy się postępowanie administracyjne, czy też przymiot strony przysługuje także podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do lokalu, w którym ww. osoba jest zameldowana". Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego Rzecznika Praw Obywatelskich, w uchwale z dnia 5 grudnia 2011 roku, w spr. II OPS 1/11 stwierdził, że osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie ( wymeldowanie ) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z powołanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w przeciwieństwie do poglądu prezentowanego przez organ odwoławczy w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, poza osobą, co do której toczy się postępowanie o wymeldowanie, status strony posiada także osoba, która dysponuje tytułem prawnym do danego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku meldunkowego. Przepis ten nie zawiera przesłanek materialnych wskazujących, kto poza organem jest tą stroną, posiadającą legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Również art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, który stanowi, że "jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy", nie zawiera regulacji dotyczącej podmiotów w sprawie zameldowania lub wymeldowania, rozstrzyganej przez organ gminy. Treść interesu prawnego składającego się na pojęcie strony, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł z praw jednostki zawartych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z przepisów kodeksu cywilnego regulujących treść i wykonywanie prawa własności. Wskazał też, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP "Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia". Art. 64 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust.1). Prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Z ochrony prawa własności należy wyprowadzić prawo właściciela aby zameldowanie (lub wymeldowanie) określonej osoby w jego lokalu było zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawo przeciwdziałania naruszaniu jego własności. Z treści prawa własności wynika, że właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób (art. 140 k.c.). Ochrona własności obejmuje zaś zakaz naruszania własności w jakikolwiek sposób a nie tylko przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą (art. 222 § 2 k.c.). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że postępowanie o zameldowanie (wymeldowanie) określonej osoby w danym lokalu dotyczy interesu prawnego także osoby, która ma tytuł prawny do tego lokalu. Realizacja zamiaru zameldowania się w cudzym lokalu może stanowić naruszenie prawa osoby, która ma tytuł prawny do lokalu. Z tego chociażby względu, osoba mająca tytuł prawny do lokalu nie może być pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu jako strona. Wówczas bowiem może przedstawiać i bronić swoich racji, a w szczególności, iż określona osoba nie przebywa w jej lokalu albo opuściła jej lokal. Respektując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w cytowanej uchwale, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, narusza bowiem art. 138 § 1 pkt 3, w zw. z art. 105 § 1 kpa i art. 144 kpa poprzez przyjęcie, że wnosząca odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie w przedmiocie wymeldowania z lokalu mieszkalnego, którego jest właścicielem (zobacz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie z dnia 22 lutego 2012 roku w spr. II SA/Go 43/12 oraz w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2012 roku w spr. II SA/Ol 935/11). W kontekście powołanej uchwały i podkreślonej w niej przesłanki tytułu prawnego do lokalu, rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie zbadanie legitymacji procesowej A.K. – O. do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wymeldowanie R.O. z lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład budynku położonego w [...], a następnie rozpatrzenie jej odwołania. Pomimo, że w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji, Naczelny Sad Administracyjny nie podjął jeszcze omawianej uchwały, stwierdzić należy, iż rzeczona uchwała nie ma charakteru konstytutywnego, lecz wskazuje na prawidłową wykładnie art. 28 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite w zakresie interpretacji powołanego przepisu. Jednak organ wydając decyzję zobowiązany jest do prawidłowego stosowania prawa, czyli jego właściwej interpretacji. Z tej racji zaskarżona decyzja nie może się ostać. Kierując się powyższymi rozważaniami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcia o kosztach postępowania determinuje przepis art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy p.p.s.a.