II SA/Ol 935/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wymeldowania – zawieszenia postępowania oddala skargę. Wnioskiem z dnia "[...]" H. J., właścicielka lokalu położonego w "[...]", zwróciła się do Urzędu Gminy w "[...]" o wymeldowanie z tego lokalu M. K. Pismem z dnia "[...]" pełnomocnik M. K. zwrócił się do Wójta Gminy "[...]" o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania M. K. z pobytu stałego w lokalu położonym w miejscowości "[...]", gm. "[...]", wskazując na toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie w zakresie usunięcia niezgodności treści księgi wieczystej spornej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż wynik postępowania sądowego w sprawie usunięcia niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przesądzi o istnieniu tytułu prawnego do nieruchomości wnioskodawcy tego postępowania, tj. H. J., a tym samym wykaże, czy jest ona stroną postępowania i może skutecznie żądać wymeldowania M. K. z miejsca pobytu stałego. Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]", działając na podstawie art. 97 § 1 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania M. K. z pobytu stałego w miejscowości "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu wskazał m.in., iż w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. W odwołaniu od powyższego postanowienia pełnomocnik M. K. wniósł o jego uchylenie i zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w przedmiocie usunięcia niezgodności treści księgi wieczystej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Argumentował m.in., iż z przepisu art. 97 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1. w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2. w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3. w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podał, że we wniosku z dnia "[...]" o zawieszenie postępowania w przedmiocie wymeldowania pełnomocnik M. K. powołał się na przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pełnomocnik wskazał bowiem, iż toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie w przedmiocie usunięcia niezgodności treści księgi wieczystej spornej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym jest istotne dla wszczętego na wniosek H. J. postępowania o wymeldowanie M. K. z pobytu stałego w lokalu położonym w "[...]", gm. "[...]". Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie sądu w powyższej sprawie może istotnie wpłynąć na ustalenie statusu H. J. w postępowaniu o wymeldowanie. Wobec powyższego Wojewoda wskazał, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, które podlega rozpatrzeniu przez inny organ. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Podniósł, że wynik postępowania sądowego w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym nie wpłynie w sposób bezpośredni na decyzję organu w przedmiocie obowiązku meldunkowego M. K. Orzeczenie sądu w powołanym przez pełnomocnika postępowaniu sądowym o uzgodnienie treści księgi wieczystej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym może skutkować wyłącznie utratą uprawnień strony przez H. J. Powyższe nie uniemożliwia jednak organowi władczego rozstrzygnięcia co do meritum prowadzonego postępowania o wymeldowanie M. K. Wynik postępowania dotyczącego ustalenia treści księgi wieczystej nieruchomości nie wpływa bowiem na ocenę stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenie przez organ, czy nastąpiło trwałe i dobrowolne opuszczenie lokalu przez wymeldowywanego, tym samym podjęcie przez organ właściwej decyzji w sprawie administracyjnej dotyczącej obowiązku meldunkowego. Wyrok wydany w cywilnym postępowaniu sądowym przede wszystkim wpłynie na ustalenie praw własności do spornej nieruchomości, które z kolei w postępowaniu administracyjnym przełożą się na ustalenie kręgu stron tego postępowania. Konkludując Wojewoda zauważył, że w dacie złożenia wniosku o wymeldowanie M. K., wnioskodawca – H. J. udokumentowała tytuł prawny do lokalu w "[...]" i tym samym, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ zasadnie wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wymeldowania M. K. z pobytu stałego. Skargę na postanowienie Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. K. żądając jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Wojewody zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie brak jest bezpośredniego związku pomiędzy wynikiem postępowania sądowego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, co skutkowało odmową zawieszenia postępowania administracyjnego. Podniósł, iż organ administracji pominął w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia kwestie związane z ewentualnym stwierdzeniem braku tytułu prawnego do nieruchomości po stronie H. J. Powyższe skutkować będzie brakiem możliwości skutecznego zainicjowania przez skarżącą przedmiotowego postępowania, jak również wyłączeniem jej od udziału w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na utratę przymiotu strony, uprawnionej zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności do zainicjowania postępowania w przedmiocie wymeldowania. Kwestii tej nie zmienia fakt, iż w dacie inicjowania postępowania, H. J. była ujawniona jako właściciel nieruchomości, skoro organ administracji orzeka na podstawie okoliczności, które zostają ustalone i istnieją w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie o wymeldowania skarżącego. Ocena ta w głównej mierze sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., o co wnosił skarżący. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego, wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (tak: NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 27/05, publ. LEX nr 180423). Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż przedmiot toczących się przed sądami powszechnymi postępowań nie stanowi prejudykatu w sprawie o wymeldowanie skarżącego z przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Posiadanie przez skarżącego tytułu prawnego do przebywania w lokalu położonego w "[...]", czy też jego brak pozostaje bez znaczenia dla toczącego się postępowania administracyjnego, ponieważ w postępowaniu tym organ ma jedynie wyjaśnić, czy zachodzą przesłanki do wymeldowania strony, wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wyjaśnić również należy, iż ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Ma więc ona charakter wyłącznie porządkowy. Nie jest ona natomiast formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Dlatego też posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, czy też jego brak nie jest okolicznością przesądzającą o pobycie danej osoby pod wskazanym adresem. Meldunek nie rodzi zatem żadnych majątkowych praw do lokalu w którym osoba jest zameldowana (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 627/05, publ. LEX nr 186653). Z kolei decyzja o wymeldowaniu potwierdza jedynie, iż osoba wymeldowana opuściła miejsce dotychczasowego pobytu bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. W związku z tym, rozstrzygnięcie na gruncie prawa cywilnego kwestii prawa do lokalu, nie stanowi prejudykatu w postępowaniu meldunkowym i z tej przyczyny nie może stanowić podstawy jego zawieszenia. Jedynym kryterium rozstrzygającym o wymeldowaniu powinno być zatem ustalenie przez właściwy organ faktu opuszczenia lokalu. Jednocześnie wymaga podkreślenia, iż zgodnie z aktualnym stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, będącym konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. ( sygn. II OPS 1/11), które Sąd w niniejszym składzie podziela, osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). W świetle powyższego stanowiska, osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu może korzystać z ochrony swych praw (ochrona własności, nietykalność mieszkania) nie tylko na drodze postępowania cywilnego (eksmisja) ale również ma statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zameldowanie (wymeldowanie), bowiem to postępowanie dotyczy jej praw, z których wynika interes prawny. Stanowisko, że właściciel lokalu lub osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną w postępowaniu o zameldowanie lub wymeldowanie potwierdza także przepis art. 35 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. Nr 217, poz. 1427), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Konkludując, skoro postępowanie w sprawie wymeldowania (usunięcia z ewidencji) jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego, jako prawa publicznego i ma jedynie na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, to niewątpliwie dotyczy ono interesu prawnego właściciela lokalu. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów może zarówno inicjować postępowanie w sprawie wymeldowania, jak też uczestniczyć w nim na prawach strony. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania, gdyż nie ma żadnych przeszkód do merytorycznego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.