II SA/Go 196/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu T.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T.H. kwotę 107,80 (sto siedem złotych i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. T.H. zwrócił się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania: 1. imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska wszystkich osób pełniących funkcje publiczne w Starostwie Powiatowym, 2. uzyskiwanego wynagrodzenia za pracę wszystkich osób, o których mowa w pkt 1 na dzień otrzymania wniosku, 3. wysokości oraz daty przyznanych dodatków, nagród osób o których mowa w pkt 1, a także powodu ich przyznania od [...] pażdziernika 2014 r. do dnia otrzymania wniosku, 4. ile wynosi zadłużenie Starostwa powiatowego na dzień złożenia wniosku. Wnioskodawca wskazał, że zwraca się o udzielenie informacji w formie elektronicznej na wskazany adres. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Starosta udzielił T.H. informacji na pytania zawarte w punktach 1, 2 oraz 4 wniosku. Odnośnie informacji o których mowa w punkcie 3 wniosku, tj. wysokości oraz daty przyznanych dodatków, nagród osób pełniących funkcje publiczne, a także powodu ich przyznania od dnia [...] pażdziernika 2014 r. do dnia otrzymania wniosku wskazał, że żądana informacja ma charakter przetworzony, dlatego na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2015 r. poz. 2058) w terminie 14 dni wezwał wnioskodawcę do wskazania szczególnej istotności wnioskowanej informacji dla interesu publicznego. W odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] listopada 2017 r., pismem z dnia [...] listopada 2017 r. T.H. wskazał, że odpowiedzi udzielone na pytania zawarte w pkt – ach 1 i 2 wniosku nie są pełne, w związku z czym wzywa do udzielenia żądanych informacji. Odnośnie informacji o których mowa w punkcie 3 wniosku skarżący podniósł, że w jego ocenie żądana informacja ma charakter prosty, dlatego żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego nie jest uzasadnione. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 10, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2016 r. poz. 1864) – dalej u.d.i.p. - oraz art. 104 kpa, Starosta odmówił udzielenia T.H. informacji publicznej w zakresie wskazania wysokości oraz daty przyznanych dodatków, nagród osób pełniących funkcje publiczne w Starostwie Powiatowym, a także powodu ich przyznania od 1 pażdziernika 2014 r. do dnia otrzymania wniosku. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postepowania oraz wskazał, że żądana w pkt 3 wniosku ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej wymagane jest podjęcie dodatkowych czynności, które polegają w szczególności na sięgnięciu np. do dokumentacji żródłowej. Jest to wówczas informacja przetworzona, która została przygotowana dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów i w efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu. Od powyższej decyzji T.H. wniósł odwołanie. Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skarżący podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że żądana informacja publiczna jest informacją prostą. Ponadto skarżący zarzucił, że organ nie wskazał jakie konkretnie czynności musiałby wykonać, aby zrealizować wniosek skarżącego, przez co decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 107 kpa. Ponadto zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też mającej związek z pełnieniem takich funkcji. Orzecznictwo skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, lecz obejmuje także każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, taki też pogląd reprezentuje Sąd (chyba powinno być – Organ) w rozpoznawanej sprawie. Dalej, przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Kolegium wskazało, że sformułowane we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. żądanie dotyczące wskazania uzyskiwanego wynagrodzenia, wysokości, dat przyznawania dodatków i nagród wszystkim pracownikom Starostwa, błędnie zostało zakwalifikowane przez organ I inst. jako informacja publiczna, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim wnioskodawca nie zwrócił się o informację o sprawie publicznej. Wniosek dotyczył udostępnienia informacji o kwocie wydatkowanej na nagrody konkretnych, wskazanych z imienia i nazwiska osób, był to więc wniosek ad personam. Wnioskodawca wskazał zajmowane przez te osoby stanowiska w Urzędzie, żądając udostępnienia informacji prostej, co oznacza że wystarczyłoby skserować dokument i potwierdzić jego treść co do zgodności z oryginałem, nie podał z jakich dokumentów miałaby być wykonana kserokopia. W tej sprawie wnioskodawca zwrócił się o informację o konkretnych pracownikach, informację zawartą w aktach pracowniczych. Nie ma podstaw, aby informację o nagrodach przyznawanych konkretnym wymienionym z imienia i nazwiska pracownikom, traktować jako informację o sprawie publicznej i sięgać do niej z wykorzystaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej organ stwierdził, że nieuzasadnione było wydanie decyzji administracyjnej, wystarczyło pismem poinformować wnioskodawcę, że wobec tak sformułowanego wniosku (wniosku ad personam) żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., nie wchodzi w zakres przedmiotowy tej ustawy, co w konsekwencji uniemożliwia zastosowanie tej ustawy w tym zakresie. Organ wskazał, że zdaniem Składu orzekającego prawidłowo organ I inst. udostępnił żądaną informację w stosunku do osób zatrudnionych w Starostwie, które pełnią funkcje publiczne, zaś w stosunku do pozostałych pracowników, odmówiono udostępnienia informacji publicznej, czego wymaga ochrona prywatności osób tych osób, gdyż nie pełnią one funkcji publicznych, nie mają też wpływu na podejmowane decyzje oraz na rozporządzanie majątkiem samorządowym. O ile informacja o wynagrodzeniu obejmująca określoną kategorię stanowisk w organie jest informacja publiczną, gdyż środki pochodzą z budżetu danej jednostki, to nie jest nią wprost informacja o konkretnym pracowniku, określonym z imienia i nazwiska oraz o uzyskanej przez niego nagrodzie pieniężnej. Od powyższej decyzji T.H. wniósł sprzeciw wnosząc o uchylenie decyzji organu ii instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ udostępnił wnioskowane informacje zawarte w punktach 1, 2 i 4 wniosku, natomiast w zakresie punktu 3 wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w zakresie uzyskania informacji przetworzonej. Skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w jego ocenie wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wyjaśnić należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie tym z przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I inst. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, przy czym w uzasadnieniu wyraził pogląd, zgodnie z którym żądane informacje ( o których mowa w pkt 3 wniosku) nie mają charakteru informacji publicznej, a wobec tego nieuzasadnione było wydanie decyzji administracyjnej, gdyż wystarczającym było poinformowanie wnioskodawcy pismem. W ocenie Sądu konsekwencją takiego stanowiska organu odwoławczego prawidłowym rozstrzygnięciem organu II inst. byłaby decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - zdanie drugie, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Skoro bowiem sprawa od początku nie miała charakteru sprawy administracyjnej postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Sąd jednak powyższego stanowiska nie podziela i wskazuje, że informacje, o które zwrócił się skarżący w punkcie 3 wniosku, czyli dotyczące wysokości oraz dat przyznanych dodatków, nagród osób pełniących funkcje publiczne w Starostwie Powiatowym, a także powodu ich przyznania od [...] pażdziernika do dnia otrzymania wniosku, są informacjami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przytoczonego przepisu ustawy wynika, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. W tej materii wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). W niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób - funkcjonariuszy - ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W nawiązaniu do powyższego zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uwzględniając powyższe uwagi uznać należy, że informacje o wysokości oraz datach przyznanych dodatków, nagród osób pełniących funkcje publiczne, a także powodu ich przyznania mają charakter informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjdzie zauważyć, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku o błędnej interpretacji przez organ odwoławczy treści wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wbrew bowiem twierdzeniom organu (por. str. 7, 8, 9 uzasadnienia) skarżący nie zwrócił się do Starostwa Powiatowego o informacje o wynagrodzeniach i dodatkach konkretnych – wymienionych z imienia i nazwiska wszystkich pracowników, lecz o dane dotyczące osób pełniących funkcje publiczne, co ma zasadniczy wpływ na kwalifikację wniosku oraz sposób rozpoznania sprawy. We wniosku nie wskazano personaliów osób których dotyczy żądana informacja, a wobec tego wbrew stanowisku organu, wniosek nie ma charakteru wniosku ad personam. W tych okolicznościach sprawy, będąc związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia - w tym - w zakresie charakteru prawnego wnioskowanych informacji, których dotyczyła decyzja odmowna, organ przeprowadzi analizę sprawy pod kątem – czy żądana informacja ma charakter przetworzony, czy też jest to informacja prosta. Okoliczność ta ma istotne dla sprawy znaczenie, bowiem w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej może zostać zrealizowane dopiero po wykazaniu przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustalenia organu odwoławczego we wskazanym powyżej zakresie będą determinowały treść rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.