II SA/Go 20/10

Dnia 24 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej E.Ż.-W. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...], II. stwierdza, że wymienione w punkcie I postanowienia nie podlegają wykonaniu. Wyrokiem z dnia 10 maja 2007r., sygn. II SA/Go 16/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę R.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] w przedmiocie kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] września 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 123 kpa nałożył na R.G. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego powyższe rozstrzygnięcie ustalono, iż R.G., oprócz prowadzenia legalnej budowy budynku mieszkalnego, wybudował na działce drugi budynek mieszkalny razem z garażem i oranżerią. Według poczynionych ustaleń faktycznych inwestor użytkuje budynek zamieszkując w nim, a przedmiotem użytkowania jest również garaż i oranżeria. Ustaleń tych dokonano w wyniku kontroli wymienionych obiektów potwierdzonych protokołem podpisanym przez inwestora, do którego załączono dokumentację fotograficzną. R.G. określił datę rozpoczęcia użytkowania obiektu na 1993r. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu użytkowania obiektów bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie i wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nałożył na inwestora przewidzianą w tym przepisie karę, obliczoną stosownie do treści art. 59 f cytowanej ustawy. Na powyższe postanowienie R.G. złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, iż kontrola obiektu, dokonana na podstawie pisma informacyjnego jednego z sąsiadów, przeprowadzona została z pominięciem okoliczności przemawiających na korzyść inwestora oraz został pozbawiony możliwości uzupełnienia treści protokołu oraz wniesienia do niego uwag. Ponadto stwierdził, iż w dniu kontroli protokół jedynie mu odczytano. Jego zdaniem błędne zinterpretowanie przez organ nadzoru budowlanego takich pojęć jak "użytkowanie", "przebywanie" oraz "zamieszkiwanie" doprowadziło do wydania krzywdzącego go rozstrzygnięcia. Na terenie budowy przebywał jedynie w celu zapobieżenia zdarzającym się kradzieżom materiałów budowlanych, na stałe mieszka zaś wraz z małżonką w innym miejscu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż R.G. podpisując protokół kontroli bez żadnych zastrzeżeń potwierdził fakt użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia. Podnosząc zarzut niepełnego i nierzetelnego sporządzenia protokołu nie wskazał jednak żadnych dowodów potwierdzających ten fakt. Ponadto skoro protokół został przed podpisaniem odczytany, to bezzasadne staje się twierdzenie o uniemożliwieniu mu zapoznania się z treścią dokumentu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji wniósł R.G., zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania, a konkretnie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 68 § 1 i 2, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a., nienależyte wykonywanie obowiązków przez pracowników organów nadzoru budowlanego, naruszenie praworządności oraz interesów skarżącego, a nadto wykorzystanie jego nieświadomości prawnej i zaufania do organów administracji. Zdaniem skarżącego w postępowaniu poczyniono ustalenia faktyczne niezgodne z rzeczywistością, zaś ocenę dowodów oparto na uznaniu i osobistym odczuciu pracowników organu prowadzących w sprawie czynności. Ponadto skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, dodając, że w protokole oględzin nie odnotowano, iż budynek nie posiada przyłączy oraz, że odmawiano skarżącemu i jego małżonce udzielenia informacji na temat przebiegu postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakłada na inwestorów obowiązek zawiadamiania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy. W myśl art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 (bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie), właściwy organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Sąd uznał, że organy pierwszej ani drugiej instancji nie naruszyły wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy został poddany ocenie w zgodzie z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Na zamieszkiwanie obiektu wskazuje załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna. Fakt złożenia przez skarżącego podpisu na protokole jest dowodem na to, iż brał on udział w czynności, której protokół stanowi odzwierciedlenie oraz że zaakceptował treść dokonanych ustaleń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R.G. i V.G., domagając się jego uchylenia. Skarżący podnieśli zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a., 2. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a., art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca V.G. od 15 lat jest żoną R.G. i z tytułu ustawowej małżeńskiej wspólności majątkowej jest współwłaścicielką połowy wzniesionych budynków (nakłady dorobkowe małżeńskie) i winna była być z mocy prawa od samego początku stroną w sprawie. Jej interes prawny jest oczywisty. Jedynym uczestnikiem był dotychczas R.G., który głównie kontynuował samowolę budowlaną, jako zawodowy budowlaniec, ale w rozpatrywanym czasie niewiele miał wspólnego z rzekomym użytkowaniem budowli - bo przebywał za granicą. Gdy jest w Polsce i kontynuuje prace budowlane to między zamieszkaniem obok, w sąsiedztwie (50 - 60 m) na ul. [...] a przebywaniem na ul. [...], istnieje zbyt cienka linia, by sensownie można było mówić o nielegalnym użytkowaniu posesji, którą akurat zabudowuje. V.G., która w ostatnich latach przebywa w Polsce, mogłaby coś użytkować na ulicy Kołodzieja, chociażby po to, by od czasu do czasu strzec mienia przed złodziejami i sygnalizować im swoją obecność (stąd firanki w oknach i palenie światła). Ona też głównie jest zorientowania w stanie faktycznym i nigdy nie podpisałaby się pod protokołami z dnia [...] sierpnia 2006r. i [...] września 2006r. jako sprzecznymi z rzeczywistością. Także nie podpisałaby się pod stwierdzeniem, że użytkują garaż zgodnie z przeznaczeniem a nie tylko jako podręczny składzik budowlany w sytuacji, w której inspekcja rzekomo "nakryła" garażowanie samochodu. Samochód ten był natomiast wypożyczony od sąsiada w celu przywiezienia materiałów budowlanych. Inwestorami byli oboje małżonkowie G., bo V.G. też pracowała i finansowała tę budowę, miała też wpływ na jej kształt (projektowanie). Każda wstępna faza postępowania administracyjnego winna być poprzedzona analizą kręgu osób prawnie zainteresowanych, skutkującą nadaniem im statusu strony. W niniejszej sprawie mechanicznie przyjęto, że wyłącznym inwestorem był R.G.. Prawo budowlane nie zawiera definicji inwestora i można tę osobę określić przez zespół jej praw i obowiązków, ale te ostatnie przecież nie zostały wykonane, bo budowy nie poprzedziła żadna dokumentacja budowlana. Wg definicji encyklopedycznej inwestor to głównie finansujący (inwestujący), a skoro oboje małżonkowie finansowali inwestycję w ramach ustawowej majątkowej wspólności małżeńskiej, to oboje powinni zostać uznani za inwestorów. Ostatnia nowelizacja Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006r., Nr 170 poz. 1217) wprowadziła specyficzny wymóg zalegalizowania samowoli budowlanej - co najmniej pięcioletni okres użytkowania budowli. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ta swego rodzaju abolicja ustawowa znosi karalność dotychczasowych samowolnych użytkowań, bowiem w przeciwnym wypadku każdy chcący zalegalizować samowolę budowlaną i zgłaszający równocześnie fakt spełnienia wymogu ustawowego 5-letniego użytkowania, byłby jednocześnie zmuszany do samooskarżenia się o czyn karany grzywną, a to w nowoczesnym prawie jest niedopuszczalne. Dopuszczenie karalności dotychczasowych użytkowań byłoby sprzeczne z samą ideą nowelizacji, z jej celem polegającym na jak najszerszej legalizacji dotychczasowych samowoli. Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie zbagatelizował zarzuty procesowe ze skargi R.G., koncentrując się tylko na zasadzie swobodnej oceny dowodów. Według skarżących wskutek naruszeń przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. doszło do wadliwych ustaleń faktycznych. Wnoszący skargę kasacyjną uważa, że nie może mieć nic wspólnego z rzeczywistością rzekome "zamieszkiwanie" w obiekcie pozbawionym przyłącza wodnego, nie ogrzewanym, w sytuacji gdy w odległości 50 - 60 metrów oboje skarżący mają mieszkanie zaopatrzone we wszelkie media. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 11740/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że przepis art. 6 k.p.a. powołany jako naruszony przez sąd przepis prawa materialnego jest w swej istocie przepisem postępowania określającym zasadę praworządności - jako jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zatem wbrew sformułowaniu skargi kasacyjnej zawierała ona wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 25 § 1 p.p.s.a. Zaznaczył przy tym, że jeśli w toku postępowania administracyjnego pominięto natomiast osobę, której przysługiwałby status strony z uwagi na jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., to w zależności od sytuacji procesowej może być to podnoszone w ramach zarzutów opartych na przykład na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. - ewentualnie art. 10 §1 k.p.a. Z akt sprawy wynika w istocie, że organy administracji orzekając o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego uznały, że inwestorem, na którego art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego pozwala nałożyć tę karę jest wyłącznie R.G.. Organy te pominęły jednakże fakt, że pozostaje on w związku małżeńskim i nie zostało bynajmniej wykazane, by inwestycje budowlane czynił z majątku odrębnego. Brak także pozwolenia na budowę nielegalnie użytkowanego obiektu, które mogłoby określać R.G. jako wyłącznego inwestora. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie tego, komu faktycznie przysługuje status inwestora umożliwiłoby należyte określenie kręgu adresatów decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Brak takiego wyjaśnienia czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Oczywiście, jeśli zostałoby potwierdzone w toku postępowania administracyjnego, że także i V.G. przysługuje status strony, to należy przeprowadzić postępowanie w sposób gwarantujący jej prawa zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Ponieważ jednak okoliczność ta nie została dostatecznie wyjaśniona, to za przedwczesne uznać należało pozostałe zarzuty kasacyjne oparte na przepisach procedury administracyjnej, sprowadzające się w istocie do twierdzenia, że prawa V.G. jako strony postępowania zostały wielokrotnie i w zróżnicowany sposób naruszone. Ponadto zaznaczono, że istotną wątpliwość budzi dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) w sytuacji, gdy użytkowany obiekt zbudowany został nielegalnie - bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a nie zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne prowadzące do wydania decyzji opartej na przepisie art. 49 ust. 4 lub 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W niniejszej sprawie Sąd drugiej instancji uznał za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – obejmującą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Mianowicie stwierdził, że organy obu instancji orzekając o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu uznały, że inwestorem jest wyłącznie R.G., podczas gdy okoliczności sprawy nakazywały ustalenie ewentualnej odpowiedzialności jego małżonki V.G.. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie komu przysługuje status inwestora umożliwiłoby należyte określenie kręgu adresatów decyzji o wymierzeniu przedmiotowej kary. Brak takiego wyjaśnienia czynił w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Oznacza to, że niewyjaśnienie wskazanej kwestii stanowiło takie naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, iż V.G. powinna być uznana za inwestora w sprawie dotyczącej wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, bo wówczas pominięcie jej przez organy administracji stanowiłoby naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Kategoryczna ocena w tym zakresie była niemożliwa ze względu na niewyjaśnienie przez organy nadzoru budowlanego wszystkich okoliczności niezbędnych do określenia stron w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że jeżeli zostałoby potwierdzone, że V.G. przysługuje status strony, to należy przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób gwarantujący jej uprawnienia procesowe. Wobec powyższego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, kierując się oceną Sądu drugiej instancji, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Niezależnie od omówionej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zaistniała w rozpoznanej sprawie dalsza kwestia, której niewyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym rzutuje na wadliwość podjętych przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć. Z ustaleń zawartych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2006r. wynika, że użytkowany bez pozwolenia obiekt, tj. budynek mieszkalny z garażem i oranżerią wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na to, że postępowanie prowadzone było w kierunku wymierzenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, to kwestia stwierdzonej samowoli budowlanej nie była szerzej wyjaśniona i weryfikowana w toku instancji. Tymczasem, jak wskazał w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, jest to zagadnienie, które powinno być również uwzględnione w ramach rozpoznawanej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowany został pogląd, że w sytuacji, gdy nielegalnie użytkowany obiekt wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, to właściwe organy zobowiązane są do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a niedopuszczalne wówczas jest obciążanie inwestora karą za niezgodne z prawem użytkowanie obiektu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15.07.2009r., sygn. akt II OSK 1061/08; z dnia 19.11.2009r., sygn. akt II OSK 1184/09; z dnia 20 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1049/09). W wymienionych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że zarówno zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy uregulowane w art. 54 Prawa budowlanego, jak i uzyskanie pozwolenia na użytkowania w trybie art. 55 ustawy możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy inwestycja została zrealizowana zgodnie z obowiązującym prawem, tj. w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania, w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, jest dopuszczalne wtedy, gdy inwestor powinien dokonać zawiadomienia lub uzyskać pozwolenie na użytkowanie, a nie robi tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Sytuacja taka nie może zatem dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne zawiadomienie organu oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to nie można uznać, że strona nie uzyskując takiej decyzji narusza art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego. W razie zatem powzięcia informacji o nielegalnie użytkowanym obiekcie, który został wzniesiony w ramach samowoli budowlanej, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wszcząć postępowanie zmierzające do wdrożenia odpowiednich procedur zmierzających do doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem, co ewentualnie będzie wiązało się z zalegalizowaniem samowoli budowlanej lub nakazaniem rozbiórki. W świetle poczynionych uwag należało w rozpatrywanej sprawie stwierdzić, że w toku ponownego postępowania administracyjnego organy zobowiązane będą w pierwszej kolejności rozważyć właściwy tryb i podstawę prawną rozstrzygania. Ustalony bowiem w zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawia, że podjęte rozstrzygnięcie narusza przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje oparcie w art. 152 w zw. z art. 135 p.p.s.a.