II SA/Go 205/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 grudnia 2018 r., nr 0007.26.2018 w sprawie cennika opłat za korzystanie z basenu Ośrodka Sportu i Rekreacji "S" stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. 1. Dnia 18 grudnia 2018 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę nr 0007.26.2018 w sprawie cennika opłat za korzystanie z basenu Ośrodka Sportu i Rekreacji [...]. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa 27 grudnia 2018 r. pod pozycją 3077. 2. Skargę na tę uchwałę wniósł w dniu 14 marca 2019 r. Prokurator Rejonowy zarzucając § 3 tej uchwały istotne naruszenie prawa, to jest art. 4 ust 1 ustawy zdnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.). Z tych względów wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały. W uzasadnianiu Prokurator wskazał, że w § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r.".Uchwała została ogłoszona Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 27 grudnia 2018 r., pod poz. 3077. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, a takim jest badana uchwała obowiązująca na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stosownie do art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określił termin dłuższy. Prokurator podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania wyjątek, o którym mowa w art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.Uwzględniając powołane przepisy prawa oraz datę publikacji uchwały weszła ona w życie z dniem 10 stycznia 2019 r., a więc w innym terminie, niż określiła to Rada Miejska. 3. W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zasadność. Obecny na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). 5. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g. w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały oraz jej wejście w życie. 6. Oceniając zasadność skargi zgodzić się w pełni należy z Prokuratorem, które to stanowisko podziela również strona przeciwna. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłoszenia aktów normatywnych określa powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z treści art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika,że wprowadza on domyślną datę wejścia w życie aktu normatywnego i pełni funkcję zabezpieczenia obrotu prawnego przed sytuacjami, w których akt prawny nie zawierałby przepisu o tym, kiedy wchodzi w życie oraz zawiera zasadę, w myśl której data wejścia w życie danego aktu powinna być tak wyznaczona, by pomiędzy ogłoszeniem danego aktu, a jego wejściem w życie mijało przynajmniej 14 dni. 7. Obowiązek ustanowienia odpowiedniego vacatio legis wynika z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Obowiązek zachowania odpowiedniego vacatio legis ma bowiem umożliwić zarówno zaznajomienie się z nowym prawem jak i dokonanie odpowiednich działań adaptacyjnych, w tym także chroniących adresata normy przed pogorszeniem jego sytuacji (orzeczenie TK z dnia 3 października 2001 r., K 27/01, OTK 2001 nr 7 poz. 209; por. także F. Studnicki,Przepływ wiadomości o normach prawa, ZNUJ Pr.Prawn. 1965, z 32. s.101 i n.).Skutkiem naruszenia obowiązku ustanowienia odpowiedniego vacatio legis jest bowiem sprzeczność danego przepisu z art. 2 Konstytucji. Kwestia ta była podkreślanaw orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie (por. orzeczenia wydane w sprawach K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6; P2/92 OTK 1993, nr 2, poz. 20; K1/94, OTK 1994 nr1, poz.10; P1/95 OTK 1995, nr 1, poz.3; K 27/01, OTK 2001, nr 7, poz.209). 8. Wskazane standardy znajdują w szczególności zastosowanie do aktów, które nakładają na strony obowiązki, a za taki akt należy uznać cennik określający opłaty za korzystanie z mienia komunalnego. Nie ma też wątpliwości, że w sprawie nie znajdują zastosowania wyjątki przewidziane art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Naruszenie prawa wynikające z treści § 3 zaskarżonej uchwały należy uznać zatem za istotne i z tych względów należało stwierdzić nieważność tego przepisu (art. 147 § 1 p.p.s.a).