II SA/Go 206/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Gorzowie Wlkp. sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie wynagradzania pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. . Wojewoda Lubuski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku ż art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej ppsa), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy S. [...] w sprawie wynagradzania pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.. Zaskarżonej uchwale Wojewoda Lubuski zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 845 ze zm. - zwanej dalej u.z.z). W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż zwrócił się do Wójta Gminy S. z prośbą o udzielenie informacji, czy podjęcie uchwały zostało poprzedzone skierowaniem jej projektu do odpowiedniej organizacji związkowej, zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z. Wójt Gminy S. odpowiadając na powyższe zapytanie wyjaśnił, że uchwała nie była konsultowana przez związki zawodowe, ponieważ w Urzędzie Gminy S. i jednostkach organizacyjnych gminy nie działają związki zawodowe. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 u.z.z, organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Do takich zadań należą sprawy interesów zawodowych, płacowych i socjalnych pracowników. Skarżący wskazał ponadto, że ust. 2 art. 19 u.z.z stanowi, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dnia ze względu na ważny interes publiczny. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała decyduje o kwestiach płacowych pracowników a co za tym idzie odpowiednim związkom zawodowym przysługiwało prawo jej zaopiniowania. Tymczasem projekt zaskarżonej uchwały nie przedstawiono do zaopiniowania związkom zawodowym. W takiej sytuacji zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. Skarżący wskazał także, że brak związków zawodowych w jednostkach organizacyjnych gminy, czy też brak członkowstwa w nich pracowników, których uchwała dotyczy, nie znosi obowiązku jej zaopiniowania. W takiej bowiem sytuacji projekt uchwały powinien być przekazany do zaopiniowania właściwej instancji reprezentatywnego w myśl ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, związku zawodowego. Skarżący wskazał, że podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2001 r. II SA 109/01, jak również Sąd Najwyższy podejmując uchwałę z dnia 17 czerwca 1993r. l PZP 2/93. W odpowiedzi na skargę Gmina S. wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że bezsporne jest, iż zaskarżona uchwała nie była konsultowana ze związkami zawodowymi, albowiem w Urzędzie Gminy i jednostkach organizacyjnych Gminy nie działają żadne związki zawodowe ani też żaden pracownik nie jest członkiem związku zawodowego. W ocenie Gminy S. nie można jednak mówić o naruszeniu art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z w sytuacji, gdy brak jest reprezentatywnych w rozumieniu ustawy, organów związków (ponieważ brak jest samych związków) na terenie zakładów pracy (jednostek) objętych zaskarżoną uchwałą lub gdy objęci daną regulacją pracownicy nie są zrzeszeni w żadnym związku zawodowym. Organ podał także, że nie uchyla się od obowiązku nałożonego nań art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z i doskonale zdaje sobie sprawę z istnienia tego obowiązku. Jednakże po dokonaniu stosowych czynności sprawdzających, na skutek niemożności konsultacji ze związkami zawodowymi (ze względu na ich brak), Rada Gminy uchwaliła zaskarżoną uchwałę. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego rozszerzył skargę wskazując, że zaskarżona uchwała narusza § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2005r. Nr 146, poz. 1222 ze zm. - zwanego dalej rozp. Rady Ministrów). Stanowisko to pełnomocnik skarżącego uzasadnił w ten sposób, iż Rada Gminy S. wydając § 2 zaskarżonej uchwały wstąpiła w kompetencje pracodawcy, którym był Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej w S.. Tym samym Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia oraz projekty aktów prawnych, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (art. 19 ust. 2 u.z.z). W myśl art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), spełniające określone w tym przepisie warunki. § 2 pkt 2, oraz § 3 i 4 rozp. Rady Ministrów, zawierają dla organów samorządu terytorialnego upoważnienie do ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego w l kategorii zaszeregowania. Zaskarżona uchwała wydana m.in. na podstawie tych przepisów, ustala najniższe wynagrodzenie dla pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.. Reguluje ona zatem podstawowe kwestie pracownicze, mianowicie sprawy płacowe. Oznacza to, że podjęta uchwała była aktem prawnym podlegającym zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. Z akt sprawy wynika, że projekt przedmiotowej uchwały nie został przedłożony reprezentatywnym związkom zawodowym do konsultacji, zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z. Mając na uwadze to, iż udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, pominięcie obowiązku zasięgnięcia opinii związku zawodowego należy potraktować jako istotne naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. Brak natomiast związków zawodowych w jednostkach organizacyjnych gminy (czy też brak członkowska w nich pracowników) - co miało miejsce w niniejszej sprawie - nie uzasadnia odstąpienia od zasięgnięcia opinii związku zawodowego. W takiej bowiem sytuacji projekty uchwał powinny być przekazane odpowiedniej instancji reprezentatywnego, w myśl przepisów ustawy, związku zawodowego. Jakie to są reprezentatywne organizacje związkowe określa art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Skoro zatem Rada Gminy S. nie zasięgnęła opinii związku zawodowego, a udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest obligatoryjny, sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności tej uchwały - na podstawie art. 147 § 1 ppsa. O tym, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okazał się zarzut naruszenia § 3 ust. 4 rozp. Rady Ministrów z uwagi na to, że podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest brak opinii związków zawodowych.