II SA/Go 210/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] r. w sprawie wstrzymania wykonania uchwał podjętych przez Zebranie Wiejskie Sołectwa oddala skargę. 1. Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Wójt Gminy wstrzymał wykonanie uchwał podjętych przez Zebranie Wiejskie Sołectwa w dniu [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu do zarządzenia podał, że wstrzymanie nastąpiło zgodnie z § 29 ust. 4 uchwały Nr XXX/224/09 Rady Gminy z dnia 25 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia statutu dla Sołectwa (Dz. Urz. Woj, z 2009 r. Nr 35, poz. 488), gdyż analiza protokołu z zebrania wiejskiego nie pozwalała jednoznacznie stwierdzić czy głosowanie nad uchwałami przebiegało w sposób prawidłowy i zgodny z postanowieniami statutu Sołectwa. Zdaniem Wójta Gminy na podstawie protokołu z zebrania wiejskiego oraz jego załączników, można jedynie stwierdzić, że na liście obecności znajdowało się łącznie 46 osób, w tym 3 osoby nieuprawnione do głosowania, tj. wójt oraz dwie inne osoby, które jak stwierdzono po weryfikacji, nie figurowały w rejestrze wyborców gminy na dzień [...] listopada 2013 r. Powstała zatem uzasadniona wątpliwość co do tego czy w głosowaniu nad uchwałami zebrania wiejskiego wzięły udział osoby do tego uprawnione w myśl zapisu § 12 ust. 2 statutu Sołectwa. Na skutek skargi zainicjowanej przez jednego z głosujących organ nadzoru – Wojewoda wszczął postępowanie wyjaśniające i po przeanalizowaniu dokumentów sprawy w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu zarządzenia po przebiegu zdarzeń organ nadzoru wskazał, że z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Postępowanie nadzorcze ma na celu wyjaśnienie, czy badany akt jest zgodny z przepisami prawa. W przypadku, gdy akt istotnie narusza prawo organ nadzoru stwierdza jego nieważność. Nie jest to jednak ingerencja w samodzielność organu gminy, a jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu niezgodnego z prawem. Odnosząc się do argumentacji podanej w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 29 ust. 4 statutu Sołectwa "wójt gminy wstrzymuje wykonanie uchwał Zebrania Wiejskiego sprzecznych z prawem i informuje o tym radę". Podstawą do wstrzymania uchwał zebrania wiejskiego powinna być zatem sprzeczność tych uchwał z prawem, a nie jak wskazano w uzasadnieniu do zarządzenia "uzasadniona wątpliwość". Zdaniem organu nadzoru skoro organ uprawniony do wstrzymania wykonania uchwały niezgodnej z prawem nie może jednoznacznie stwierdzić, że głosowanie nad uchwałą przebiegło w sposób prawidłowy, to nie może również jednoznacznie stwierdzić, że głosowanie to było sprzeczne z prawem. Zapis § 29 ust. 4 statutu Sołectwa stanowi bowiem wyraźnie, że wójt wstrzymuje wykonanie uchwały sprzecznej z prawem, a nie takiej co do której zgodności z prawem istnieją wątpliwości. Z uzasadnienia do zarządzenia wynika, że ta uzasadniona wątpliwość dotyczyła tego, czy w głosowaniu nad uchwałami Zebrania Wiejskiego brały udział osoby uprawnione w myśl § 12 ust. 2 statutu Sołectwa, tj, mieszkańcy, którzy w dniu zebrania posiadali prawo do udziału w wyborach do Rady Gminy. Dlatego w ocenie organu nadzoru przed wydaniem zarządzenia należało dokonać wnikliwej analizy konkretnego przypadku, w szczególności sprawdzić czy dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Odnosząc się do podstawowej spornej kwestii niniejszej sprawy czyli statusu głosujących Wojewoda wskazał, że organ gminy nie może skupić się jedynie na zbadaniu czy dana osoba widnieje w rejestrze wyborców. W tej mierze odwołał się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2006 r. wydanego w sprawie K 9/05, w którym podkreślono, że wpisanie danej osoby do rejestru wyborców gminy stanowi czynność formalną i nie jest warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym – nie powinna być uważana za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych. W ocenie Wojewody brak wpisu do rejestru wyborców, w niniejszej sprawie, nie stanowi o tym, że w głosowaniu brała udział osoba nieuprawniona, a co za tym idzie nie stanowi o sprzeczności z prawem uchwał podjętych przez Zebranie Wiejskie. Rejestrowi wyborców nie można nadawać charakteru ostatecznego potwierdzenia posiadania przez wyborcę prawa wyborczego. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że niezależnie od podanych wyżej argumentów skutek polegający na wstrzymaniu wykonania uchwał był zbyt daleko idący, gdyż nawet jeśli uznać za nieważne głosy, oddane przez osoby nie znajdujące się na liście (rejestrze) wyborców, to i tak wynik głosowania byłby identyczny, co wynika z przeliczenia głosów. Organ nadzoru zauważył także, że w przedmiotowym głosowaniu brała udział również Wójt Gminy, co tym bardziej czyni zarządzenie niezrozumiałym. 2. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu i warunków formalnych Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Polemizując ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Gmina wywiodła, że zgodnie z § 12 ust. 2 Statutu Sołectwa do głosowania w zebraniu wiejskim są uprawnieni jedynie mieszkańcy gminy, którzy w dniu zebrania posiadają prawo do udziału w wyborach do Rady Gminy. Przepis art. 10 § 1 pkt. 3 lit. a i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112) stanowi, że czynne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej, który najpóźniej w dniu głosowania ukończył 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tejże gminy. Art. 18 § 5 tejże ustawy wskazuje, iż rejestr wyborców potwierdza posiadane przez mieszkańca gminy prawo wybierania i prawo wybieralności. Obecność w rejestrze wyborców prowadzonym przed rady gmin jest przy tym wymogiem formalnym, który należy spełnić celem potwierdzenia swojego uprawnienia do udziału w wyborach i głosowaniach, między innymi na zebraniach wiejskich. Zdaniem strony skarżącej gmina musi mieć możliwość weryfikowania osób uprawnionych do glosowania i taką możliwość daje właśnie rejestr wyborców. Wyborcy zameldowani w danej gminie na pobyt stały są wpisywani do rejestru wyborców z urzędu. Ponadto, uprawnieni do głosowania są również ci mieszkańcy gminy, którzy mimo tego że nie są zameldowani w niej na pobyt stały, zamieszkują w niej z zamiarem stałego pobytu. Ci mieszkańcy mogą być również wpisani do rejestru wyborców, na podstawie własnego wniosku złożonego wraz z oświadczeniem, że mają na tym terenie stałe miejsce zamieszkania. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie po weryfikacji rejestru Wójt stwierdził udział w głosowaniu osób nieznajdujących się w rejestrze wyborców, zasadnym było wstrzymanie wykonania uchwał. Zasadność tego zarządzenia potwierdziła również analiza protokołu, który nie pozwalał jednoznacznie stwierdzić czy głosowanie nad uchwałami przebiegło w sposób prawidłowy i w zgodzie z postanowieniami statutu sołectwa. Odnosząc się do powołanego przez Wojewodę stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zaznaczono, że odnosi się on do nieobowiązującego już art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Nadto, że wyrok Trybunału nie odnosił się w żadnej mierze do zasadności prowadzenia rejestru wyborców i możliwości powoływania się na jego treść. W chwili obecnej udział w wyborach może wziąć każdy, kto wpisze się do rejestru nawet na dzień przed wyborami. Wpis do rejestru jest jednak wciąż wymogiem formalnym, który należy spełnić. Strona skarżąca zaprzeczyła również, że Wójt Gminy brała udział w przedmiotowym głosowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a.). 4. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wykazał sprzeczność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2013 r. z prawem w stopniu obligującym organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g. wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy. Kategorię mieszkańców uprawnionych do podejmowania rozstrzygnięć określa art. 11 ust. 1 u.s.g., według którego mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Ten krąg podmiotów jest ustawowo precyzyjnie określony. W wyborach do rady gminy, będącej organem stanowiącym tej jednostki samorządu terytorialnego, może uczestniczyć, czyli ma prawo wybierania (czynne prawo wyborcze), zgodnie z art. 10 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112) – obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, stale zamieszkujący na obszarze tej gminy. W wyborach wójta w danej gminie czynne prawo wyborcze posiada natomiast osoba mająca prawo wybierania do rady tej gminy (art. 10 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego). Zgodnie zaś z art. 10 § 2 Kodeksu wyborczego nie ma prawa wybierania osoba: 1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu; 2) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu; 3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu. Natomiast według art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 885) w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę (ust. 1) w sprawach wyliczonych w tym przepisie (ust. 1 pkt 1-4, ust. 2). Zgodnie z art. 3 tej ustawy w referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Według art. 11 ustawy o referendum lokalnym z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może: grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego – także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców gminy w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy wystąpić może jedynie grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Z kolei stosownie do przepisu art. 36 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (ust. 1). Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przytoczonego unormowania wynika zatem, że ustawa określa, podobnie jak w przypadku wyboru władz gminy, wyraźnie zasady wyborcze i osoby uprawnione do wyboru organu wykonawczego jakim jest sołtys oraz członków rady sołeckiej. W myśl art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, przy czym według ust. 3 pkt 2 – statut określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. 5. Zagadnieniem spornym w sprawie jest dopuszczalność udziału w zebraniu wiejskim osób nie ujętych w rejestrze wyborców, choć stale zamieszkujących na terenie gminy (w obrębie sołectwa). Zdaniem organu nadzoru formalna kwalifikacja, która reprezentuje stan rejestru nie jest miarodajna, stanowisko Wójta jest przeciwne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, zaś ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 1 u.s.g., zgodnie z którym mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę oraz art.11 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Zebranie wiejskie w sołectwie jest bowiem formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Przedstawione w pkt 4 niniejszego uzasadnienia przepisy Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym jasno określają prawa wyborcze. Zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie gminnej formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11 u.s.g.), udział w referendum gminnym (art. 12 u.s.g.), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). Uczestniczenie w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej jest jednak ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. W odniesieniu do zebrania miejskiego wskazuje się, że mogą w nim uczestniczyć wszyscy wyborcy zamieszkali na terenie sołectwa. Przyjmuje się bowiem, że zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej, dopuszczającą do swego grona wszystkich wyborców danej jednostki (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 196, także Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 255). Nietrafna jest przy tym argumentacja Wójta, dotycząca postanowienia statutu stanowiącego, że listę osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim ustala się na podstawie spisu (rejestru) wyborców. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa w związku z zamieszkiwaniem na terenie danej jednostki i trwa tak długo, jak długo dana osoba tam zamieszkuje. Zameldowanie nie oznacza przynależności do wspólnoty samorządowej. Powszechnie akceptowana jest w orzecznictwie wykładnia prawa, która nie utożsamia zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 4 i n.). 6. W konsekwencji unormowania ustawowe nie uzależniają prawa do głosowania od stałego zameldowania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz od stałego zamieszkiwania, przez które rozumie się zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (por. art. 10 § 1 pkt 3, art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy). Czym innym jest bowiem techniczna czynność sporządzenia spisu, a czym innym materialne obywatelskie prawo wybierania. Ewentualna sprzeczność pomiędzy formalną stroną spisu wyborców a materialnym prawem uznania za stałego mieszkańca można bowiem usunąć w drodze reklamacji (por. zob. Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, op. cit., s. 125). Takie też poglądy prezentuje judykatura (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 479/13 oraz 11 grudnia 2013 r., II OSK 2463/13 oraz 13 kwietnia 1999 r., II SA 231/99; dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Już te argumenty przesądzają o trafności rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Marginalnie należy zauważyć, że wyeliminowanie zakwestionowanych głosów pozostawałoby bez wpływu na wynik glosowania. Pozostałe zaś kwestie, co do których strony prowadziły polemikę nie mają wpływu na przedstawioną ocenę prawną.