II SA/Go 216/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę. W dniu 28 maja 2013 r. L sp. z o.o. (obecnie E spółka z o.o.) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013. We wniosku skarżąca zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 55,50 ha. W trakcie kontroli wniosku o przyznanie płatności obszarowej na rok 2013, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził nieprawidłowości i w dniu 17 lipca 2013 r. wysłał do strony wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień do wniosku. W dniu 29 lipca 2013 r. strona złożyła korektę do wniosku oraz 12 załączników (materiał graficzny). Z uwagi na zmianę siedziby L sp. z o.o. na [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr przekazał wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 złożony przez L sp. z o.o. do właściwego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W dniach od [...] stycznia 2014 r. do [...] lutego 2014 r. gospodarstwo rolne spółki zostało skontrolowane w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR. W ramach przeprowadzonej kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili stan faktyczny, który został opisany w formie kodów pokontrolnych. Wyniki kontroli na miejscu w porównaniu z deklaracją we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 przedstawiony został w tabeli na s. 3 decyzji. Mając na uwadze wyniki kontroli na miejscu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poddał wniosek spółki o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013 dalszej kontroli administracyjnej, zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone zasady wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16) zwanego dalej Rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, który stanowi, iż system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartometrycznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000. Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że powierzchnia działki rolnej: : N, O, P, R, T, X, Z, ZZ jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku. Następnie w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej. Od decyzji tej spółka złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi błędne ustalenia faktyczne. Do odwołania dołączyła następujące dokumenty: operat pomiaru powierzchni użytkowanych rolniczo wykonany przez inż. K.T., opinię specjalisty agronomii-łąkarstwa i biegłego sądowego wykonaną przez mgr. inż. M.J. i certyfikat zgodności Nr [...] wydany przez B sp. z o.o.. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że podniesione w odwołaniu przez stronę, nowe dowody stanowią nowe okoliczności faktyczne, które nie były ujawnione w trakcie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Wskazał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w oparciu również o dokumenty złożone przez spółkę. W ponowionym postępowaniu Kierownik Biura Powiatowego ARIMR poddał ponownej analizie zgromadzony materiał uwzględniając złożone przez stronę dokumenty oraz wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z prośbą o ponowną weryfikację raportu z kontroli na miejscu oraz do Biura Kontroli na miejscu Oddziału Regionalnego o ponowną analizę i wyjaśnienie rozpisania działek rolnych "O", "P" i "R". Po otrzymaniu wyjaśnień Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poddał analizie zapis śladów GPS dokonanych pomiarów na działkach rolnych "O", "P", "R" tj. faktyczny pomiar powierzchni stwierdzonej w granicach zadeklarowanych działek rolnych zgodnie z tabelą na s. 7 decyzji. Po przeprowadzeniu ponownie postępowania w zakresie kwalifikowalności powierzchni, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, że: – na działce rolnej "N" (położonej na działce ewidencyjnej nr: [...]) powierzchnia zadeklarowana wyniosła 1,50 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach w/w działek ewidencyjnych podczas kontroli administracyjnej wyniosła 0,61 ha., – na działce rolnej "O" (położonej na działce ewidencyjnej nr: [...]) powierzchnia zadeklarowana wyniosła 4,00 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach w/w działek ewidencyjnych podczas kontroli administracyjnej wyniosła 1,01 ha., – na działce rolnej "P" (położonej na działce ewidencyjnej nr: [...]) powierzchnia zadeklarowana wyniosła 8,00 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach w/w działek ewidencyjnych podczas kontroli administracyjnej wyniosła 5,17 ha., – na działce rolnej "R" (położonej na działce ewidencyjnej nr: [...]) powierzchnia zadeklarowana wyniosła 4,50 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach w/w działek ewidencyjnych podczas kontroli administracyjnej wyniosła 2,96 ha., – na działce rolnej "T" (położonej na działce ewidencyjnej nr: [...]) powierzchnia zadeklarowana wyniosła 8,00 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach w/w działek ewidencyjnych podczas kontroli administracyjnej wyniosła 7,61 ha., – na działce rolnej "Y" (położonej na działce ewidencyjnej nr: [...]) powierzchnia zadeklarowaną wyniosła 1,00 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach w/w działek ewidencyjnych podczas kontroli administracyjnej wyniosła 0,00 ha., – na działce rolnej "Z" (położonej na działce ewidencyjnej nr: [...]) powierzchnia zadeklarowana wyniosła 1,36 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach w/w działek ewidencyjnych podczas kontroli administracyjnej wyniosła 1,12 ha – na działce rolnej "ZZ" (położonej na działce ewidencyjnej nr: [...]) powierzchnia zadeklarowana wyniosła 0,64 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach w/w działek ewidencyjnych podczas kontroli administracyjnej wyniosła 0,00 ha. W zakresie pozostałych działek rolnych Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnej nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR mając na uwadze ustalone w trakcie kontroli administracyjnej powierzchnie działek rolnych stwierdził różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (tj.55,50 ha), a powierzchnią kwalifikującą się do płatności tj. 44,98 ha wynoszącą 10,52 ha. Przedeklarowanie powierzchni wyniosło 23,388%. – 55.50 ha - 44,98 ha = 10,52 ha – 10.52/44,98 ha x 100% - 23,388% – 55.50 - powierzchnia deklarowana do płatności JPO wyrażona w ha – 44,98 - powierzchnia ustalona dla płatności JPO podczas kontroli administracyjnej wyrażona w ha – 10.52 - różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a kwalifikującą się do płatności JPO wyrażona w ha – 23,388 - procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności JPO, a stwierdzoną w wyniku kontroli. Wobec przedeklarowania powierzchni o 23,388% Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zastosował regulację wyrażoną w art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009- zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Z tych względów w dniu [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej. W odwołaniu złożonym dnia 20 maja 2015 r. skarżąca zarzuciła organowi I instancji błędy w ustaleniach faktycznych. Do odwołania dołączyła opinię uzupełniającą do opinii z dnia [...] lipca 2014 r. przygotowaną w dniu [...] kwietnia 2015r. przez specjalistę agronomii - łąkarstwa mgr inż. M.J. zarzucając zaskarżonej decyzji nie uwzględnienie dowodów w postaci nowych pomiarów zadeklarowanych działek znajdujących się w operacie pomiaru użytkowanych rolniczo wykonanych przez uprawnionego geodetę. Ponadto strona wskazała, iż brak w niej było analizy dotyczącej dołączonej do akt sprawy opinii specjalisty argonomii - łąkarstwa i biegłego sądowego wykonanej przez mgr inż. M.J.. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zasady przyznawania płatności JPO w odniesieniu do wniosków składanych w roku 2013 zostały określone w przepisach prawa krajowego oraz wspólnotowego: – ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1164) - zwanej dalej Ustawą; – ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r. poz. 86), – rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009, – rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009, – rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE z 20.12.2013, L. 347 str. 549) - zwanym dalej Rozporządzeniem nr 1306/2013. Następnie wskazał, że procedurę postępowania w sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 3 ust. 3 ustawy. Po szczegółowym powołaniu przepisów wskazanych aktów prawnych Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że zasadniczym zagadnieniem związanym z przyznaniem płatności JPO i zarazem spornym w sprawie jest określenie kwalifikowalności obszarów do płatności JPO. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maj roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Organ wskazał, że na podstawie art. 30 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów łub norm, z zastrzeżeniem art. 3 la i 32. Z kolei w myśl art. 31 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy, czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo do wstępu na teren gospodarstwa rolnego. Po przytoczeniu celów i zasad realizacji kontroli na miejscu organ wskazał, że kontrola na miejscu weryfikuje powierzchnię, na której prowadzona jest zgodnie z normami produkcja rolnicza i do tej powierzchni przyznawane są płatności JPO. Powyższe reguluje art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 2a ustawy. Przepis art. 2 lit. c Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 określa jako działalność rolniczą produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Z kolei działka rolna, zgodnie z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oznacza zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha. Oznacza to, że powierzchnia działki rolnej jest to powierzchnia, na której w sposób faktyczny prowadzona jest działalność rolnicza (uprawa), a która to znajduje się w granicach zadeklarowanych działek ewidencyjnych. Ponadto obszar działki rolnej jest ograniczony granicami uprawy i nie w każdym przypadku będzie pokrywać się z obszarem działki ewidencyjnej, wykazywanym w dokumentach urzędowych, w aktach notarialnych, czy w wypisach z ksiąg wieczystych. Kontrola na miejscu i wykonywane w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary są rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. W trakcie kontroli nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne, bowiem to do tych terenów przysługują płatności. O obszarze działek rolnych decydują rolnicy, a weryfikuje się go za pomocą m.in. zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników oraz pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników. Kontrola na miejscu ma na celu stwierdzenie czy zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności JPO na rok 2013 powierzchnie działek rolnych oraz uprawy i ich stan znajdują swoje odzwierciedlenie w terenie. Organ wskazał, że w trakcie kontroli na miejscu pomierzone zostały powierzchnie kwalifikujące się do płatności JPO na działkach rolnych deklarowanych przez L sp. z o. o., a obszar spełniający warunki do przyznania płatności JPO ustalony w trakcie czynności kontrolnych okazał się być mniejszy niż deklarowany we wniosku z dnia [...] maja 2013 r. Ustalenia zawarte w raporcie z czynności kontrolnych nr dokumentu [...] m.in. dotyczące uchybień w przestrzeganiu w/w wymogów dokonane zostały w wyniku czynności kontrolnych, podczas których wykonano fotografie obrazujące rzeczywisty stan upraw na zadeklarowanych działkach rolnych. Sporządzony został szkic obrazujący miejsca wykonania fotografii, na którym naniesiono również dokładne miejsca, na których stwierdzono uprawę. Fotografie te, w ocenie organu II instancji, ukazują stan zastany w gospodarstwie (opisany szczegółowo w odniesieniu do każdej z działek na s. 18 do 21 zaskarżonej decyzji). W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR opisane (i udokumentowane fotografiami) obszary działek rolnych "N", "O", "P", "R", "T", "Y", "Z", "ZZ", na których występują zachwaszczenia, zakrzaczenia oraz samosiewy drzew nie są obszarami, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz § 1 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2014, poz. 1372). W ocenie organu stwierdzona struktura roślinności - tj. zachwaszczenia, samosiewki drzew, zakrzaczenia mające zwarty charakter, - na wykluczonych fragmentach działek wskazuje na fakt długotrwałego nieużytkowania tychże części działek rolnych "O", "P", "R", "T", "Y", "Z", "ZZ" , a zatem nie może być mowy o dokonaniu czynności, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia nawet po dniu 31 lipca 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że poszczególne elementy dokumentacji pokontrolnej są ze sobą spójne tzn. stan działek ukazany na fotografiach i szkicu sytuacyjnym obrazującym miejsca wykonywania fotografii (integralna część raportu z kontroli nr [...]) sporządzonych w trakcie czynności kontrolnych koreluje ze sobą (uwzględniając miejsca, z których wykonano zdjęcia). Podkreślił, że inspektorzy dokonujący czynności kontrolnych zmierzyli całość obszarów wskazujących w świetle zasad agrotechniki na fakt występowania na nich w roku 2013 obszarów, na których prowadzona była działalność rolnicza i które były utrzymywane zgodnie z normami. Byli oni przeszkoleni i wyposażeni w sprzęt wysokiej jakości oraz spełniali wymogi, o których mowa w § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2010 r. nr 240, poz. 1605). Odnosząc się do zastrzeżeń strony oraz złożonych przez nią dowodów organ wskazał, że na dzień wykonywania pomiarów zleconych przez stronę to jest [...] lipca 2014 r. powierzchnia użytkowana rolniczo mogła być (według opinii geodety) większa od wskazanych w raporcie z kontroli na miejscu. Pomiary wykonane na zlecenie strony zostały przeprowadzone jednak ponad 5 miesięcy po dacie kontroli. Organ wskazał, że inspektorzy terenowi mierzyli obszary kwalifikujące się do płatności, natomiast geodeta działający na zlecenie strony mierzył obszary zadrzewione i zakrzewione (wykluczone przez inspektorów terenowych). W świetle zgromadzonej dokumentacji fotograficznej wykluczone powierzchnie nie były w dniu kontroli dokonywanej przez ARiMR, ani też w roku poprzedzającym czynności kontrolne obszarami, na których była prowadzona działalność rolnicza. Odnosząc się do opinii specjalisty agronomii-łąkarstwa, biegłego sądowego M.J. organ podobnie podniósł, że opinia została sporządzona według stanu stwierdzonego 5 miesięcy po przeprowadzonej kontroli. Analizując ten dokument organ odwoławczy nie miał możliwości odnieść się do stwierdzonego składu botanicznego albowiem brak było odniesienia na jakich działkach przedmiotowa lustracja została przeprowadzona. W operacie wskazano ogólnie, iż na działkach ew. nr [...] dokonano analizy składu botanicznego roślin występujących oraz sporządzony szereg zdjęć fitosocjologicznych. Z uwagi na to, że zdjęcie fitosocjologiczne powinno zawierać: lokalizację płatu, datę wykonania zdjęcia, charakterystykę siedliska, powierzchnię badanego płatu, itp., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał stronę do przedłożenia zdjęć. W dniu 27 listopada 2015 r. strona przesłała formularze zdjęć fitosocjologicznych odnoszące się do działek "T" , "Z", "X", "R" , "P" , "O", "N". Jak wynika z formularzy wszystkie zdjęcia dotyczą płatów o powierzchni 25 m2, na każdym zostały wskazane dokładne współrzędne geograficzne miejsca ich wykonania. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR poddał analizie miejsca wykonania przedmiotowych zdjęć. (załącznik nr 2). Z analizy tej wynika, iż zdjęcia dotyczące działki rolnej T - nr ew. [...] (nie jak wskazała strona [...]), Z - nr ew. [...], X - nr ew. [...], P- nr ew. [...], zostały wykonane w miejscach, w których kontrolerzy nie stwierdzili nieprawidłowości i uznali obszar jako użytkowany rolniczo. Tym samym zdjęcia te potwierdzają wyniki z kontroli na miejscu. Organ zwrócił też uwagę, że przy analizie dokumentacji na podstawie współrzędnych geograficznych wykorzystano program Google Earth umożliwiający wyświetlanie na trójwymiarowym modelu kuli ziemskiej zdjęć satelitarnych i lotniczych, panoram itp. W przypadku zdjęć fitosocjologicznych dotyczących działki rolnej R nr ew. [...], O - nr ew. [...], N - nr ew. [...], z przeprowadzonej analizy wynika, że wykonane zostały na obszarach, które kontrolerzy uznali za obszary wyłączone z płatności z uwagi na zakrzaczenia, zadrzewienia, nieużytki - wynika to z porównania szkiców z kontrolowanych działek (załącznik 1), zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowiącym, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych GIS - ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000. Organ podkreślił, że ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu w stosunku do zdjęć satelitarnych, na których zaznaczono miejsce wykonania zdjęcia fitosocjologicznego (załącznik 2). Analiza również i tego materiału prowadziła do wniosku, że kontrola przeprowadzona została prawidłowo, a obszar wykluczony z płatności nie był użytkowany rolniczo przynajmniej do czasu przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie tj. drugiej połowy lutego 2014 r. Na zdjęciach tych bowiem zaobserwować można dokładne miejsca wykoszenia oraz zakrzaczenia i zalesienia. Organ zwrócił też uwagę na sprzeczności w dokumentach dołączonych przez stronę (s. 28 decyzji). Mając na względzie opisane wyżej ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że wypłacenie płatności do całości deklarowanych powierzchni w przypadku działek rolnych "N", "O", "P", "R", "T", "Y", "Z" "ZZ" stałoby w sprzeczności z przepisami prawa, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 5 i § 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z tych względów do płatności JPO na rok 2013 kwalifikują się powierzchnie działek rolnych wskazane w tabeli na s. 29-30 decyzji. Ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną w wariancie 2.1 uprawy rolnicze - 55,50 ha, a powierzchnią kwalifikującą się do jednolitej płatności w tym wariancie - 44,98 ha wyniosła 23,388 % zastosowanie w sprawie ma art. 58 akapit drugim rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który stanowi jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%) lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku i z tych względów decyzja o odmowie przyznania płatności podlegała utrzymaniu w mocy. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu i warunków formalnych skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II i I instancji zarzucając im: – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rzecz skarżącej, – naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kwestii powierzchni użytków rolnych zgłoszonej do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego; 2. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a, poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji uznanie, że doszło do przedeklarowania powierzchni na poziomie 23,388%. – błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, mający wpływ na jej treść, polegający na przyjęciu, że doszło do przedeklarowania powierzchni na poziomie 23,388%. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013; zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej dowody przedstawione przez nią świadczą o tym, że wynik kontroli był błędny, a powierzchnie zadeklarowane przez skarżącą odpowiadają powierzchniom faktycznie kwalifikującym się do płatności. W jej ocenie organ II instancji zaniechał ponownego sprawdzenia rzeczywistego stanu działek zadeklarowanych do płatności i nie poświęcił większej uwagi przedłożonym przez skarżącą dowodom uznając, że 5 miesięcy po kontroli wykonanej przez ARiMR mogło dojść do zwiększenia się terenów, które uznano za powierzchnię użytkowaną rolniczo. Z przedstawionych przez skarżącą dowodów wynika w sposób jednoznaczny, że nie miało miejsca zawyżenie powierzchni zadeklarowanych użytków rolnych w stosunku do rzeczywistej ich powierzchni. Operat z pomiaru powierzchni użytkowanych rolniczo z dnia [...] lipca 2014 r. nie wskazuje na podanie we wniosku o przyznanie płatności zbyt dużych obszarów użytkowanych rolniczo, a wręcz przeciwnie. Nadto z opinii specjalisty agronomii - łąkarstwa mgr inż. M.J. z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, że poddane analizie działki były użytkowane rolniczo w sezonie wegetatywnym 2013 jako trwałe użytki zielone, na których odbywało się koszenie runi łąkowej i zbiór masy zielonej, a na podstawie rejestru działań agrotechnicznych ustalono, że dokonano koszenia oraz zbioru masy zielonej od [...] lipca do [...] lipca 2013 r. Sporadyczne zakrzaczenie działki nie daje podstaw do stwierdzenia, że działki nie są użytkowane rolniczo, zaś brak bądź niewielka ilość roślinności ruderalnych, które są charakterystyczne dla nieużytków nie pozwalają na postawienie tezy, że opiniowany obszar jest nieużytkiem rolniczym. Dnia [...] kwietnia 2015 r. sporządzona została opinia uzupełniająca specjalisty agronomii-łąkarstwa, zgodnie z którą na przedmiotowych działkach brak jest śladów użytkowania kośnego bądź pastwiskowego od stycznia 2014 r. do dnia wizji terenowej. Jak stwierdzono w opinii, stan i rozwój roślin łąkowych daje jednoznaczny obraz, że na ww. działkach nie prowadzono żadnych zabiegów rolniczych w okresie od stycznia 2014 r. do [...] lipca 2104 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2014. 1647 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora OR ARiMR utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR o odmowie przyznania skarżącej spółce jednolitej płatności obszarowej za rok 2013, wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie było podstaw do jej odrzucenia, jak wnioskował organ w odpowiedzi na skargę, gdyż zmiana nazwy skarżącej spółki na "E" wynika z Krajowego Rejestru Sądowego dostępnego powszechnie na portalu KRS na stronach Ministerstwa Sprawiedliwości. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2012. 1164 ze zm.) znajdującej zastosowanie w sprawie na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2015. 1551 ze zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z powołanych wyżej przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 2a ustawy o płatnościach wynika jednoznacznie, że jednolita płatność obszarowa jest przyznawana do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. W sprawie niniejszej decydujące znaczenie ma ocena prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, w wyniku którego ustalona została rozbieżność pomiędzy wielkością powierzchni wskazaną we wniosku skarżącej spółki o przyznanie płatności, a wielkością powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym, stwierdzonej na podstawie przeprowadzonej kontroli. Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego (art. 18 ust. 1 cyt. ustawy), przy czym złożone wnioski podlegają kontroli. Kontrola powierzchni uprawnionych do płatności działek rolnych stanowi obowiązek państw i ich organów. Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 określa tryb oraz zasady tych kontroli. Zgodnie z art. 26 ust. 1 tego rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. W myśl art. 32 ust. 1 rozporządzenia, z każdej kontroli sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się między innymi (pkt c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiaru każdej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru. Zgodnie z art. 32 ust. 2, w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania. Dodać należy, że obowiązek sporządzenia raportu, o którym mowa w art. 32 oraz 54 ust.1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 został też wskazany w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - art.31 ust.6. Według ust.7 tego artykułu rolnik ma prawo zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie. W rozpoznawanej sprawie kontrola przeprowadzona została zgodnie z powyższymi przepisami przez inspektorów terenowych legitymujących się stosownymi upoważnieniami do jej przeprowadzenia, co wynika z treści raportu. Dokonujący czynności kontrolnych zmierzyli całość obszarów wskazujących w świetle zasad agrotechniki na fakt występowania na nich w roku 2013 obszarów, na których prowadzona była działalność rolnicza i które były utrzymywane zgodnie z normami. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport, do którego załącznikiem jest szkic z pomiaru działek rolnych. Skarżąca spółka została powiadomiona o kontroli i otrzymała kopię raportu, do którego złożyła zastrzeżenia. Ustalenia zawarte w raporcie nr [...] dokonane zostały w wyniku czynności kontrolnych, podczas których wykonano fotografie obrazujące rzeczywisty stan upraw na zadeklarowanych działkach rolnych. Sporządzony został szkic obrazujący miejsca wykonania fotografii, na którym naniesiono miejsca, na których stwierdzono uprawę. Stan działek ukazany na fotografiach sporządzonych w trakcie czynności kontrolnych, stanowiących integralną część raportu z kontroli nr [...] oraz na szkicu sytuacyjnym obrazującym miejsca wykonywania fotografii doprowadził do przyjęcia przez organy, że opisane i udokumentowane fotografiami obszary działek rolnych "N", "O", "P", "R", "T", "Y", "Z", "ZZ", na których występują zachwaszczenia, zakrzaczenia oraz samosiewy drzew, nie są obszarami, na których w 2013 roku była prowadzona działalność rolnicza. Organ wskazał szczegółowo, odrębnie dla każdej działki rolnej, które powierzchnie kwestionuje i z jakiego powodu nie kwalifikują się one do płatności oraz przedstawił wyliczenie różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną - 55,50 ha, a powierzchnią kwalifikującą się do płatności - 44,98 ha, to jest 10,52 ha. Należy w tym miejscu wskazać na szczególny charakter postępowania toczącego się w sprawach o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 3 ust. 2 w pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3). Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a., w tym w art. 7 i art. 77, przywołanymi w skardze, oznacza, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 in fine k.p.a. Konsekwencją odejścia od tej zasady jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11, Lex nr 1217422). Regulacja pkt 2 ust. 2 art. 3 ustawy o płatnościach, prowadzi do wniosku, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2013r. II GSK 2204/11, Lex nr 1354901). W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka przedstawiła dowody w postaci operatu sporządzonego przez geodetę K.T., opinii specjalisty agronomii-łąkarstwa M.J. i raportu Jednostki Certyfikującej. Organ odwoławczy dokonał analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odnosząc się także do wszystkich dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą i szczegółowo wyjaśnił powody, dla których nie mogły one stanowić podstawy podważenia wiarygodności ustaleń przeprowadzonej przez ARiMR kontroli na miejscu. Nie można się zgodzić z zarzutem skargi naruszenia art. 80 k.p.a. Według tego przepisu organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wprowadzona tym przepisem zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że dokonując ustaleń faktycznych sprawy, ocenie nie podlega każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody, kompletny materiał dowodowy, w łączności. Organ prowadzący postępowanie ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności, według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania. Dokonana przez organ odwoławczy ocena dowodów przedstawionych przez skarżącą, sprowadzająca się do uznania, iż nie pozwalają one na zanegowanie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli na miejscu, została dokonana w sposób wnikliwy, a jednocześnie organ logicznie uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie, co prowadzi do wniosku, że ocena ta nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W szczególności jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pomiary dokonane przez geodetę na zlecenie skarżącej spółki, jak i złożone zdjęcia fitosocjologiczne, zostały sporządzone na bazie stanu faktycznego późniejszego o 5 miesięcy od momentu prowadzenia kontroli na miejscu, obejmując następny okres wegetacyjny roślin. Ponadto poczynione w opinii specjalisty agronomii-łąkarstwa M.J. ustalenia z wykorzystaniem zdjęć fitosocjologicznych odnoszą się tylko do niewielkiego fragmentu poszczególnych działek, a nie do stanu faktycznego występującego na całej powierzchni poszczególnej działki rolnej w dniu kontroli. Organ dokonując analizy przedmiotowych zdjęć, jak i opinii szczegółowo omówił występujące rozbieżności i wyjaśnił dlaczego nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu potwierdzającego inną kwalifikację upraw rolnych. Ponadto słusznie wskazał organ, że raport Jednostki Certyfikującej nie może stanowić w zakresie stwierdzonych rzeczywistych powierzchni działek rolnych przeciwdowodu wobec ustaleń kontroli na miejscu wykonanej przez inspektorów ARiMR. Przedmiot kontroli wykonywanych przez jednostkę certyfikującą jest bowiem odmienny od inspekcji terenowych wykonywanych na miejscu, albowiem ma na celu stwierdzenie czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego. W ocenie Sądu obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., opisuje bowiem ustalenia faktyczne oraz dowody na podstawie których poczyniono te ustalenia oraz ich ocenę , a ponadto wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i ustosunkowuje się do zarzutów odwołania, szczegółowo odnosząc się do dowodów przedstawionych przez skarżącą spółkę. Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i prawidłowo przeprowadziły postępowanie, zgodnie z modyfikacjami wynikającymi z art. 3 ustawy o płatnościach. Stąd też nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które jak wskazano powyżej w ogóle nie miały zastosowania . Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą - 55,50 ha, a powierzchnią kwalifikującą się do jednolitej płatności - 44,98 ha, wyniosła 23,388%, uzasadniało zastosowanie art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009, zgodnie z którym, jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 i różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.