II SA/Go 221/16

Dnia 22 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku S.K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 17 września 2015 roku Nr X/57/2015 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza p o s t a n a w i a : odmówić dopuszczenia S.K. do udziału w postępowaniu. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 17 września 2015 r. Nr X/57/2015. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska uznała za niezasadną skargę S.K. z dnia [...] lipca 2015 r. na działalność Burmistrza. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. S.K., powołując się na treść art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie ppsa) wniosła o dopuszczenie jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika wskazując, iż wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek okazał się niezasadny. Stosownie do treści art. 33 § 1 ppsa zasadą jest, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Natomiast w myśl art. 33 § 2 ppsa udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawczyni nie przysługuje interes prawny w kwestionowaniu zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej z dnia 17 września 2015 r. Nr X/57/2015. Uchwałą tą Rada Miejska rozpatrzyła na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej w skrócie Kpa) skargę S.K. na działalność Burmistrza w sprawie rozgraniczeniowej wszczętej na jej wniosek. Stosownie do treści art. 227 Kpa przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, przy czym skargę składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228 Kpa). Organem właściwym do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest co do zasady w myśl art. 229 pkt 3 Kpa rada gminy. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kpa nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 237 § 3 Kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 Kpa. Do elementów tych należy oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w trybie działu VIII Kpa osobie występującej z tą skargą nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Nie jest ono bowiem ani decyzją administracyjną, ani żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. W szczególności nie jest innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (uregulowany w art. 221–240 Kpa) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 Kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym jednak tej jednostce podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). W odniesieniu do uchwały rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych można wprawdzie spotkać się z poglądem, iż uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 Kpa) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2002 r., II SA 2481/01, LEX nr 81766). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela jednakże zdecydowanie stanowisko wyrażone w innym orzeczeniu NSA, w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 Kpa są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 Kpa, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 Kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426). Powyższe oznacza, że S.K. nie mogła samodzielnie skutecznie zainicjować postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu kontrolę zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej z dnia 17 września 2015 roku Nr X/57/2015. W sytuacji, gdy uchwała Rady Miejskiej z dnia 17 września 2015 roku Nr X/57/2015, będąca aktem rozstrzygającym skargę S.K. na działalność Burmistrza, nie jest żadnym z aktów bądź czynności wymienionych w art. 3 § 2 ppsa i nie dotyczy praw czy obowiązków, których można dochodzić na drodze postepowania sądowoadministracyjnego, uznać należy, iż S.K. nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego w kwestionowaniu tego aktu przed sądem administracyjnym. Zatem w odniesieniu do S.K. nie została spełniona podstawowa przesłanka, którą musi spełniać uczestnik postępowania, a o jakiej mowa w art. 33 § 1 i § 2 ppsa, polegająca na posiadaniu w sprawie interesu prawnego. W konsekwencji na podstawie art. 33 § 2 ppsa wniosek S.K. o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika należało oddalić. Na marginesie dodać należy, że Wojewoda skutecznie zainicjował niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, działając na innych zasadach oraz w innym trybie, aniżeli czyni to strona, do której akt bądź czynność organu administracyjnego jest skierowany – a mianowicie jako organ nadzoru na działalnością jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Wojewody jako organu nadzoru wnoszącego w tym trybie skargę do sądu administracyjnego nie dotyczy obowiązek wykazania się naruszeniem interesu prawnego. Dodatkowo, niezależnie od braku możliwości wzięcia przez wnioskodawczynię udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (o czym stanowi art. 134 § 1 ppsa). Dlatego niezależnie od podniesionych przez Wojewodę zarzutów Sąd zobligowany będzie do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i wzięcia pod uwagę wszelkich ewentualnych naruszeń prawa, zaistniałych w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały.