II SA/Go 225/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r. sprawy ze skargi S.H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S.H. kwotę 650 zł (sześćset pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] marca 2009 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym - k.7) S.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ nakazał S.H. doprowadzenie budynków położonych na działkach nr [...] oraz łącznika pomiędzy tymi budynkami pełniących obecnie funkcję zakładu produkcyjnego branży dziewiarskiej do stanu poprzedniego to znaczy do funkcji mieszkalnej zgodnej z ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynikający z akt administracyjnych sprawy stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. znak [...] Prezydent Miasta przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej zwanego PINB, wniosek z dnia [...] maja 2004 r. mieszkańców ulic [...] w sprawie działalności zakładu dziewiarskiego PW "H" na terenie nieruchomości przy ul. [...]. W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2004 r. PINB przeprowadził kontrolę w budynkach przy ul. [...] położonych na działkach nr [...]. W treści protokołu kontrolujący podał, iż S.H. posiada pozwolenie z dnia [...] grudnia 1994 r. na budowę łącznika pomiędzy budynkami. W/w budynki oraz łącznik nie zostały przyjęte do użytkowania, a aktualnie obiekty są użytkowane jako zakład dziewiarski. Kontrolujący stwierdził, iż realizacji dokonano z odstępstwami. Dodatkowo S.H., będący obecny przy kontroli i prawidłowo zawiadomiony o jej planowanym terminie, oświadczył do protokołu, iż budynek nr [...] kupił w 1993 r. i wówczas rozpoczął w nim produkcję dziewiarską, natomiast budynek nr [...] będący w trakcie budowy kupił w 1994 r., a następnie zgodnie ze złożonym wnioskiem, na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. znak [...] Prezydenta Miasta uzyskał pozwolenie na budowę łącznika między budynkami. Potem sukcesywnie przeznaczał kolejne pomieszczenia na produkcję, a obecnie całość jest wykorzystywana na produkcję. Pismem z dnia [...] września 2004 r. PINB działając w oparciu o treść art. 61 § 4 kpa zawiadomił S.H. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ,,zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] bez wymaganego zezwolenia". Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. nr [...] powołując się na treść art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej zwanej ustawą oraz art. 123 kpa nakazał S.H. wstrzymać roboty budowlane związane z budową budynków mieszkalnych położonych na działkach nr [...] prowadzonych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy po rozpatrzeniu ,,sprawy związanej z budową budynków mieszkalnych położonych na działkach nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę", nałożył na S.H. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Inspektoracie w terminie do [...] grudnia 2004 r. następujących dokumentów: 1. trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane podczas realizacji i budynków mieszkalnych położonych na działkach nr [...] na potrzeby funkcjonującego zakładu dziewiarskiego, opracowanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, 2. uzgodnień projektu z rzeczoznawcami do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnych oraz BHP, 3. opinii techniczno-budowlanej osoby uprawnionej o możliwości adaptacji budynków mieszkalnych na cele usługowe o przeznaczeniu na zakład dziewiarski, 4. oświadczenia osoby uprawnionej o wykonaniu robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną o obowiązującymi przepisami, 5. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 6. zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności sposobu użytkowania obiektów budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ podał, iż przed dokonaniem adaptacji przedmiotowych budynków inwestor zobowiązany był uzyskać zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w tym zakresie, od właściwego organu architektoniczno-budowlanego, a której S.H. nie posiada. Przedmiotowe obiekty, jak podkreślił organ, nie zostały przyjęte do użytkowania, a zatem w rozumieniu przepisów ustawy budowa trwa, a nałożone niniejszą decyzją obowiązki mają na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Pomimo wniosku skarżącego o zmianę decyzji z dnia [...] października 2004 r. i przedłużenie terminu do wykonania nałożonego obowiązku, termin ten nie został przesunięty. S.H. przedłożył organowi wymagane w/w decyzją dokumenty w dniu [...] lutego 2005 r., czyli po upływie wyznaczonego terminu. Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] organ l instancji działając na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 83 ustawy nakazał S.H. doprowadzenie budynków mieszkalnych z łącznikiem położonych na działkach nr [...] do stanu poprzedniego tzn. zgodnego z warunkami udzielonych pozwoleń na budowę. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Na skutek wniesionej przez S.H. skargi do WSA w Gorzowie Wlkp. na podstawie wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. uchylone zostały kolejno decyzje: WINB z dnia [...] grudnia 2005 r, PINB z dnia [...] października 2005 r. i PINB z dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności sposobu użytkowania obiektów budowlanych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy naruszył przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Sąd zwrócił uwagę, iż wskazany przepis nie daje organowi uprawnienia do żądania od strony postępowania przedłożenia zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie stanowi o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Sąd podkreślił, iż nałożony przez organ w decyzji z dnia [...] października 2004 r. obowiązek jest niewykonalny, gdyż na obszarze, na którym znajduje się obiekt nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie mógł przedłożyć decyzji o warunkach zabudowy, bowiem inwestycja została już zrealizowana. Dopiero prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy w aspekcie treści art. 51 ust. 1 § 3 ustawy pozwoli zdaniem Sądu wydać organowi l instancji decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 5 ustawy. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ustawy ponownie nałożył na S.H. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Inspektoracie stosownych dokumentów w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Jednakże decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. WINB działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 158 § 1 kpa w wyniku postępowania wszczętego z urzędu stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] września 2006 r. Organ wskazał, iż nałożenie w w/w decyzji obowiązku mogło mieć na celu jedynie poszerzenie materiału dowodowego niezbędnego do określenia przez organ czy w decyzji wydanej w trybie wskazanego przepisu obok obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego koniecznym jest również nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a zatem żądanie dokumentów w tym zakresie nastąpić winno na etapie poprzedzającym wydanie badanej decyzji. Prowadząc dalej postępowanie administracyjne organ l instancji ponownie wydał decyzję, która następnie uchylona została decyzją organu II instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy PINB nałożył na S.H. obowiązek wykonania w terminie sześciu miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji: 1. sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych i w łączniku położonych na działkach nr 514 i 515 oraz nałożone obowiązki zawarte w pkt II i III niniejszej decyzji opracowanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane, 2. przywrócenia funkcji mieszkalnej w w/w budynkach oraz łączniku pomiędzy tymi budynkami, 3. zamurowania okna na piętrze w ścianie zewnętrznej budynku położonego na działce nr [...] zwróconej w stronę działki nr [...]. Decyzja ta w wyniku wniesionego odwołania została uchylona decyzją WINB z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Organ kontrolny podkreślił w uzasadnieniu, iż decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy można wydać po wykluczeniu przesłanek wskazujących na konieczność wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, który należy zastosować w przypadku gdy występuje brak możliwości doprowadzenia wykonanych z naruszeniem prawa robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu brak aktualnego planu przy jednoczesnym braku decyzji o warunkach zabudowy stanowi przesłankę do uznania, iż budowa budynków zaprojektowanych jako mieszkalne z przeznaczeniem na zakład produkcyjny jest niezgodna z obowiązującymi przepisami w sposób niedający możliwości naprawy, to jest usunięcia występującej w takim przypadku niezgodności z przepisami. Rozpoznający ponownie sprawę organ zobowiązany został orzec w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami w odniesieniu do dokonanej przez inwestora w warunkach istotnego odstępstwa od ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę zmiany sposobu użytkowania budynków zaprojektowanych jako mieszkanie. Ostatecznie w wyniku ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. [...] na mocy art. 51 ust. 1 pkt. 1 i art. 83 ustawy PINB po rozpatrzeniu ,,sprawy zrealizowania budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych położonych na działkach nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę", nakazał S.H. doprowadzenie budynków położonych na działkach nr [...] oraz łącznika pomiędzy tymi budynkami pełniących obecnie funkcję zakładu produkcyjnego branży dziewiarskiej do stanu poprzedniego to znaczy do funkcji mieszkalnej zgodnej z ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ przytoczył stan faktyczny ustalony w sprawie, podając iż w trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że przedmiotowe obiekty zrealizowane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, iż podczas budowy budynki mieszkalne wraz z łącznikiem przystosowane zostały w całości na pomieszczenia produkcyjne, zaplecza magazynowe, socjalne oraz biura dla potrzeb zakładu dziewiarskiego, a tymczasem pozwolenia na budowę obejmowały budowę dwóch budynków mieszkalnych na w/w działkach i łącznika między tymi budynkami. Organ ustalił że na dokonane odstępstwa inwestor nie posiadał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestycja została zrealizowana w całości, ale inwestor nie posiada pozwolenia na użytkowanie. Powołując się dodatkowo na przedłożony przez S.H. niezatwierdzony projekt budowlany zamienny przebudowy i rozbudowy budynków mieszkalnych na budynek produkcyjno-mieszkalny (będący faktycznie inwentaryzacją powykonawczą) PINB stwierdził, że inwestor dokonał samowolnie rozbudowy obu budynków w poziomie przyziemia o parterowe dobudówki (do budynku położonego na działce nr [...] dobudowano pomieszczenie hali maszyn dziewiarskich w taki sposób, że ściana zewnętrzna tego pomieszczenia usytuowana została w odległości 0,65 m od granicy działki nr [...], do budynku położonego na działce nr [...] dobudowano pomieszczenia gospodarcze w taki sposób, że ściany zewnętrzne pomieszczenia nr [...] usytuowano na granicy działek nr [...] a ściana zewnętrzna pomieszczenia nr [...] znajduje się w odległości zmiennej od 1,10 m do 2,02 m od granicy działki nr [...]), a takie usytuowanie obiektów narusza postanowienia przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dalszej kolejności organ wskazał na informację, uzyskaną zgodnie z wnioskiem PINB, z Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta, iż nieruchomości o nr ewid. [...] znajdują się na terenie, dla którego brak jest obowiązującego planu miejscowego, natomiast wydane przez Prezydenta Miasta decyzje o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2005 r. i z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na produkcyjno-mieszkalny zostały uchylone przez SKO, które decyzją z dnia [...] września 2005 r. umorzyło postępowanie w sprawie warunków zabudowy. PINB podał także, iż w toku postępowania wystąpił do Urzędu Miasta o udzielenie informacji o wydanych pozwoleniach na budowę dotyczących terenu działek [...] i o udostępnienie zatwierdzonych projektów budowlanych i innych dokumentów związanych z wydanymi pozwoleniami. W odpowiedzi na wniosek Kierownik Referatu Administracji Budowlanej UM wyjaśnił, iż wskazanego terenu dotyczą następujące pozwolenia: 1. z dnia [...] stycznia 1981 r. na budowę budynku mieszkalnego na dz. nr [...], brak w rejestrach zapisów dotyczących parametrów budynku, 2. z dnia [...] stycznia 1981 r. na budowę budynku mieszkalnego na dz. nr [...], brak w rejestrach zapisów dotyczących parametrów budynku, 3. z [...] grudnia 1994 r. na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...], 4. z [...] lutego 2001 r. na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej (w załączeniu przesłano dokumentację wraz z pozwoleniem na budowę dotyczącą przedmiotowych budynków). Kierownik Referatu podał też, iż ,,w posiadanych rejestrach ruchu budowlanego brak jest jakichkolwiek zapisów dotyczących pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych na dz. [...]". Zatem rozpatrując sprawę organ l instancji oparł się w szczególności na dokumentach archiwalnych udostępnionych przez Urząd Miasta, a z których wynika, iż wydane pozwolenia na budowę z [...] stycznia 1981 r. obejmowały budowę wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych połączonych ze sobą na wszystkich kondygnacjach łącznikiem. PINB wskazał, iż w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. projekcie budowlanym rozbudowy budynków będącym integralną częścią pozwolenia na budowę przedstawiony został układ funkcjonalny pomieszczeń w obu budynkach oraz projektowanym łączniku. Podczas oględzin budynku oraz w oparciu o przedłożony przez inwestora projekt zamienny przebudowy i rozbudowy budynków mieszkalnych na obiekt produkcyjno-mieszkalny stwierdzono, że budynki mieszkalne wraz z łącznikiem zostały przebudowane i przystosowane w całości na potrzeby zakładu produkcyjnego branży dziewiarskiej. Poprzez dokonanie wyburzenia fragmentów ścianek i wybudowanie nowych w innych miejscach zmieniono układ funkcjonalny pomieszczeń, a dokonane przebudowy związane były ze zmianą funkcji budynków z mieszkalnej na zakład produkcyjny. W tym zakresie organ wskazał na treść art. 36 a ust. 5 pkt 6 ustawy, według którego zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i jest dopuszczalna jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W ocenie organu skoro inwestor decyzji takiej nie posiada oznacza to, że zmiany zostały wprowadzone samowolnie. Zdaniem organu biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotowe obiekty nie zostały przyjęte do użytkowania pomimo ich wybudowania i wykończenia w całości, to w rozumieniu przepisów ustawy budynki traktować należy jako budowę. PINB podkreślił, iż dla terenu, na którym wzniesione zostały budynki brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie wydano ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej zmianę funkcji w/w obiektów, stąd budowa nieruchomości zaprojektowanych jako mieszkalne, a wybudowanych z przeznaczeniem na zakład produkcyjny jest niezgodna z obowiązującymi przepisami w sposób niedający możliwości naprawy, to znaczy usunięcia występujących niezgodności z przepisami. W konsekwencji spowodowało to brak możliwości legalizacji samowolnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie ustalonego w pozwoleniu sposobu użytkowania obiektu i nałożenie przez organ na S.H. obowiązku określonego w sentencji decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie do WINB wniósł S.H. zarzucając jej naruszenie prawa i nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów oraz wnosząc o jej uchylenie w całości. Odwołujący podał, iż dobudówki do budynków były wykonane przez poprzednich właścicieli działek tj. przed rokiem 1993, 1994 i stanowiły obiekty zaplecza budowy, a po nabyciu przez niego własności w/w nieruchomości odwołujący nie miał świadomości co do ich nielegalności. Zdaniem odwołującego zgłoszenie o zakończeniu budowy zostało złożone z chwilą przystąpienia do użytkowania obiektów, a brak odpowiednich dokumentów dotyczących pozwolenia na budowy wynika z braku uporządkowania przez organ dokumentacji archiwalnej. Odwołujący zwrócił też uwagę, iż organ nakazał mu doprowadzenie budynków do stanu poprzedniego nie określając z jakimi robotami jest to związane. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. WINB orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. INB podkreślił na wstępie, iż materiał dowodowy zgromadzony przez PINB pozwala na stwierdzenie, iż budynki zaprojektowane jako mieszkalne nie zostały przyjęte do użytkowania. Organ zaznaczył, iż S.H. nie przedłożył organowi żadnego dowodu świadczącego o tym, że budynki przyjęto do użytkowania zwracając uwagę, iż na inwestorze ciąży obowiązek w zakresie przechowywania dokumentów związanych z realizacją i zakończeniem budowy obiektu budowlanego. W tym zakresie organ powołał się na przepisy ustawy z 1974 r. obwiązującej przed 1 stycznia 1995 r. i przepisy ustawy aktualnie obowiązującej. Organ zaznaczył, iż o ile ciężar gromadzenia materiału faktycznego i dowodowego w sprawie nałożony jest na organ rozpoznający sprawę to jednak strona ma obowiązek współdziałania w zakresie realizacji tego obowiązku. W dalszej kolejności WINB podkreślił, iż przyjęty w niniejszej sprawie tryb postępowania naprawczego przyjmuje za prawidłowy, gdyż nie został on zanegowany przez WSA w Gorzowie Wlkp., który rozpoznawał sprawę zaskarżonych wcześniej decyzji organów l i II instancji. Ponadto WINB podzielił stanowisko organu l instancji co do nałożenia na odwołującego obowiązku doprowadzenia przedmiotowych budynków do stanu poprzedniego to znaczy do funkcji mieszkalnej i zastosowania w tym zakresie trybu wg art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednocześnie organ kontrolny wyjaśnił, iż nałożony na odwołującego nakaz rodzi obowiązek zaprzestania użytkowania budynków i łącznika jako zakładu produkcyjnego branży dziewiarskiej, gdyż aktualnie realizowana funkcja tych obiektów stanowi skutek istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwoleniu na budowę - sposobu ich użytkowania. Natomiast w odniesieniu do dobudowanych do niniejszych budynków pomieszczeń prowadzone jest odrębne postępowanie w trybie art. 48 ustawy, a zatem zarzuty podniesione przez odwołującego w tym zakresie pozostają w związku ze sprawą. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.H. do WSA w Gorzowie Wlkp. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając im rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi podniesione zostały zarzuty i argumenty uprzednio zawarte w odwołaniu. Przede wszystkim skarżący zarzucił organowi, iż nie określił robót jakie ma wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę oraz że nie zostały ustalone na czym polegają odstępstwa od pozwoleń na budowę. Dodatkowo skarżący zakwestionował ustalenia dotyczące zgłoszenia zakończenia budowy budynków mieszkalnych, gdyż jak zawrócił uwagę o fakcie zgłoszenia zakończenia budowy świadczy treść pozwolenia na budowę, która obejmuje rozbudowę budynku mieszkalnego, a gdyby obiekty te znajdowały się w budowie byłaby to prowadzone w ramach zmiany pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2009 r. uczestnik postępowania –W.Z. wniósł o oddalenie skargi, kwestionując stanowisko skarżącego zajęte w skardze. Uczestnik zwrócił przede wszystkim uwagę na fakt, iż przedmiotowe budynki użytkowane są w sposób nielegalny, obszernie uzasadniając swoje stanowisko w sprawie oraz że działalność prowadzona przez skarżącego jest dla mieszkańców uciążliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Poza tym, w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy stosując przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy stwierdził, iż organy administracyjne naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. W tym miejscu podnieść należy, że prawidłowe zastosowanie przez organ administracji normy prawa materialnego wymaga przede wszystkim dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W tym zakresie Sąd dostrzegł szereg uchybień organów obu instancji, które nie pozwalają na przyjęcie, że podjęte decyzje opierają się na ustaleniach poczynionych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającej z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Wedle art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem dowodu są zatem fakty, mające znaczenie dla sprawy, czyli dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, wprowadzoną w art. 80 K.p.a., w myśl którego organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W nauce prawa podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i przede wszystkim opierać się na zebranym materiale dowodowym i na wszechstronnej ocenie dowodów, a nadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów dla toczącej się sprawy (por. B. Adamiak: Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym "Acta Univesitatis Wratislaviensis" nr 922, Prawo CLIII, 1988 r, s.8). Zaskarżone postanowienie zostało wydane z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało naruszeniem art. 107 k.p.a. i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zauważyć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 k.p.a. organ ten, tak samo, jak organ l instancji związany jest przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., i art. 107 k.p.a. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114). Natomiast stosownie do art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydając decyzję winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać jakie okoliczności nie zostały udowodnione, bądź zgodnie z § 1 pkt 1 ww. artykułu utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślić należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej powinno mieć miejsce zawsze wówczas, gdy nie jest ona zgodna z prawem, zaś utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu l instancji. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. nie daje podstaw organowi II instancji do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu l instancji, ale nakazuje mu jej uchylenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 r., sygn. akt l SA 27/99, Nr LEX 48670). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając argumenty podnoszone przez skarżącego, wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w podstawowych kwestiach, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jakimi w przedmiotowej sprawie było precyzyjne ustalenie w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zakresu prac jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynków położonych na działkach nr [...] oraz łącznika do stanu poprzedniego tzn. do funkcji mieszkalnej z ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ( postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych ) właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z treści art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, iż przesłanką wstrzymania budowy później wszczęcia postępowania legalizacyjnego jest istotne odstąpienie od warunków przedstawionych w pozwoleniu na budowę. Organy rozpoznając sprawę powinny zbadać i ocenić czy w ogóle została spełniona podstawowa przesłanka zastosowania powołanego w treści rozstrzygnięcia obu • organów art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - tj. odstępstwo od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę, a następnie jaki charakter mają stwierdzone odstępstwa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego" odstąpienia od warunków pozwolenia; używając jednak takiego sformułowania dopuścił, iż mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa nie mające takiego charakteru, czyli nieistotne, z którymi Prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie pozostawił organowi administracyjnemu, który rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane. Przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę należy w szczególności rozumieć odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno-budowlane, obowiązujące Polskie Normy oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.04.2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1355/98). Za istotne odstępstwo od ustaleń i warunków wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę należy uznać budowę obiektu o innych parametrach technicznych, niż to wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym o większej ilości kondygnacji oraz o innym "przeznaczeniu" (por. Z. Niewiadomski: Prawo budowlane - komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 435). W świetle powyższych okoliczności zmianę przeznaczenia obiektów budowlanych należało zaliczyć odstępstw istotnych. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzenia wystąpienia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę organy słusznie wdrożyły tzw. postępowanie legalizacyjne. Realizowanie obiektu budowlanego w sposób odbiegający o ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa, a dopiero w braku takich możliwości, rozbiórkę nieprawidłowo wzniesionych obiektów. Takie rozwiązanie powinno być traktowane jako ostateczność, gdy zawiodą wszystkie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, czy też do stanu poprzedniego sprzed dokonania samowoli budowlanej. Skorzystanie z regulacji zawartej w art. 51 ustawy Prawo budowlane czyni koniecznym wyjaśnienie powodów, dla których organ zastosował ten a nie inny środek wymieniony w treści tegoż przepisu. Możliwość doprowadzenia konkretnych robót do stanu zgodnego z prawem w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) powinna wynikać z uzasadnienia decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., przy czym rozważaniami należy objąć wszystkie wykonane prace, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Decyzje obu instancji nie spełniają tego postulatu. W rozpoznawanej sprawie inwestor niewątpliwie odstąpił od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych i łącznika, jednakże organy -oprócz ogólnych stwierdzeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania wybudowanych budynków mieszkalnych - precyzyjnie nie ustaliły zakresu wykonanych prac budowlanych związanych z adaptacją pomieszczeń mieszkalnych na produkcyjne. Stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie przedstawia szczegółowych ustaleń faktycznych; cała uwaga organu skupia się na przedstawieniu toku postępowania administracyjnego. Jednak z przedstawionych w uzasadnieniu rozważań można wyprowadzić następujące ustalenia faktyczne: Skarżący w 1993r. na terenie, na którym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] kupił zabudowaną budynkiem mieszkalnym działkę nr [...], a rok później działkę nr 515, na której trwały prace budowlane przy budowie budynku mieszkalnego. Pozwolenia na budowę tych obiektów zostały wydane w 1981 r. Decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 1994r. skarżący uzyskał pozwolenie na budowę łącznika pomiędzy budynkami na działkach [...]. Skarżący dokonał samowolnie rozbudowy obu budynków mieszkalnych w poziomie przyziemia o parterowe przybudówki. Budynki mieszkalne wraz z łącznikiem zostały przystosowane w całości na pomieszczenia produkcyjne, zaplecze magazynowe, socjalne oraz biura dla potrzeb zakładu dziewiarskiego prowadzonego przez skarżącego, na co skarżący nie uzyskał stosownej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Skarżący nie posiada również pozwolenia na użytkowanie. Organ l instancji przyjął, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36 a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego. Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnej budowy jak również samowolnej zmiany sposobu użytkowania Przypomnieć trzeba, że skoro w sprawie doszło do uchylenia wszystkich wydanych dotychczas decyzji, w związku z tym w porządku prawnym nie funkcjonuje żaden akt przedstawiający w sposób wyczerpujący ustalenia faktyczne poczynione przez organy. Moc prawną zachowało jedynie postanowienie PINB dnia [...] września 2004r. o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową budynków mieszkalnych na działkach [...]. Stosując legalizację wykonanych robót budowlanych zgodnie z przepisami art. 51 prawa budowlanego organy winne były ustalić treść udzielonego pozwolenia na budowę, następnie zakres wykonanych na podstawie tego pozwolenia prac i potem ocenić, na czym polegało odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Doprowadzenie budowy do stanu poprzedniego może dotyczyć wyłącznie tych robót budowlanych, które zostały wykonane gdy decyzja o pozwoleniu na budowę podlegała wykonaniu i tylko w zakresie wynikającym z zatwierdzonego projektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne nie dokonały prawidłowo ustaleń pozwalających na ocenę, czy i w jakim zakresie roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem i w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, czy też zostały zrealizowane poza zakresem decyzji stanowiącej podstawę do ich wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organa nie wyjaśniły stanu zrealizowanej budowy i zakresu odstępstw od udzielonego pozwolenia, co ma oczywisty wpływ na sposób jego doprowadzenia do stanu poprzedniego. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że "niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 1998 r., 11 SA 96/98). Nakaz przywrócenia obiektu budowlanego do poprzedniego stanu ma wyraźnie restrykcyjny charakter, jego istotą jest doprowadzenie obiektu do stanu, w jakim znajdował się on przed rozpoczęciem robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem prawa. Z ustaleń organów wynika, że budynki mieszkalne i łącznik zostały przebudowane, poprzez wyburzenie fragmentów ścianek i wybudowaniu nowych zmieniono funkcje budynków z mieszkalnej na zakład produkcyjny. Organy szczegółowo nie określiły jakie ścianki - w następstwie doprowadzenia obiektów do stanu poprzedniego - należałoby wyburzyć, a jakie pobudować. Pgdejmując decyzję na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego organ jest zobowiązany do szczegółowego określenia zakresu prac jakie należy wykonać, aby doprowadzić obiekty do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego - w przypadku gdy doprowadzenie to wiąże się z nakazem rozbiórki i obejmuje jedynie część obiektu - powinno polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonaniem robót budowlanych, np. obowiązku zamurowania otworów, rozbiórce ścian. Może to nastąpić również przez podanie np., że nakaz dotyczy dachu, czy piętra. Można także części objęte nakazem rozbiórki określić w decyzji przez odwołanie się do sporządzonych, opisanych i znajdujących się w aktach administracyjnych rysunków. W każdym razie opis obiektu, jego części podlegających rozbiórce musi być jednoznaczny, bo tylko w takiej sytuacji będzie on mógł być wykonany w postępowaniu egzekucyjnym. Całkowicie niedopuszczalnym było ograniczenie się przez organy jedynie do wskazania, że należy doprowadzić budynki pełniące obecnie funkcje zakładu produkcyjnego do funkcji mieszkalnej zgodnej z ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę, bez szczegółowego określenia jakie ściany, o jakich wymiarach podlegają rozbiórce i jakie prace należy wykonać, aby doprowadzić obiekty do stanu poprzedniego. Nie ulega wątpliwości, iż zarówno decyzja organu l instancji nakładająca obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jak i organu odwoławczego utrzymująca w mocy powyższą decyzję nie wyjaśniły należycie zakresu prac, jakie należałoby wykonać, aby przywrócić obiekty na działkach [...] do stanu poprzedniego. Nie zostały dokładnie określone części budynków, które mają być rozebrane. Wątpliwości w tym zakresie nie usuwa też żaden z dowodów zgromadzonych w sprawie. Zakres rozbiórki nie został również określony w uzasadnieniu obu decyzji. Ostateczne wskazanie wykonanych robót i zakresu dokonanych zmian winno nastąpić \ń drodze porównania treści projektu budynków mieszkalnych i łącznika, określających parametry budynków, ze stanem istniejącym. Dopiero w oparciu o tak dokonane ustalenia dotyczące odstępstw, możliwe będzie zajęcie stanowiska odnośnie zakresu wykonanych robót, ich zakwalifikowania oraz rozważenie możliwości doprowadzenia do zgodności ze stanem poprzednim. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 r. (sygn. akt IV SA 1418/1997, publ. LEX nr 47875) rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Kierowane do inwestora nakazy winny być zatem sformułowane w sposób jasny i czytelny. Decyzje organu l i II instancji nie czyniła zadość temu wymogowi. Ujawnione wady polegające na naruszeniu prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej PINB z dnia [...] listopada 2008r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do ponownego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz podjęcia rozstrzygnięcia spełniającego wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.