II SA/Go 226/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. Burmistrz Miasta[...], powołując się na dyspozycję art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 323 ze zm.), art. 63 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1429) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), odmówił przyznania J. Ł. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – H. Ł.. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz w pierwszej kolejności wskazał, iż J. Ł. do swego wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dołączyła wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] na stałe orzeczenie nr [...] z dnia [...] listopada 2024 r. o niepełnosprawności matki w stopniu znacznym, potwierdzające, że niepełnosprawność H. Ł. istnieje od 65 roku życia, a stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] października 2024 r. W rezultacie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego ustalono, że J. Ł. sprawuje opiekę nad matką, która wymaga stałej opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu. H. Ł. jest osobą leżącą, z niedowładem prawostronnym, występuje u niej [...], jest całkowicie zależna od osób drugich, nie jest w stanie poruszać się samodzielnie, wymaga pomocy w czynnościach samoobsługowych, higieniczno-pielęgnacyjnych, a także wsparcia w czynnościach dnia codziennego. J. Ł. pomaga matce w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego, robi zakupy, przygotowuje pełnowartościowe posiłki, podaje posiłki i leki, załatwia sprawy urzędowe, umawia wizyty lekarskie u specjalistów, wykupuje leki. Pracownik socjalny zaznaczył, że J. Ł. była zmuszona zrezygnować z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Burmistrz przywołał dalej przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na mocy którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z akt sprawy wynika, że H. Ł. jest osobą zamężną, przy czym jej małżonek od września 2024 r. nie legitymuje się już orzeczeniem o niepełnosprawności. Burmistrz wskazał, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez J. Ł., a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ponadto J. Ł. uprawniona była i pobierała świadczenie pielęgnacyjne na matkę od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 września 2024 r. Organ powołał się dalej na dyspozycję art. 17 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, na mocy którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, na mocy art. 17 pkt 1b ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Burmistrz podkreślił, że przy wydawaniu decyzji jest związany tymi przepisami. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem Trybunał orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b omawianej ustawy, a poprawienie stanu prawnego i wykonanie wyroku w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Organ wydający decyzję nie może opierać się na uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego lub interpretacji jego fragmentu, nie może modyfikować treści sentencji wyroku. Z uwagi na powyższe, mimo że H. . posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym i wymaga stałej opieki oraz pomocy drugiej osoby w życiu codziennym, a wnioskodawczyni tę osobistą opiekę nad matką sprawuje, z uwagi na okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 25 roku życia oraz nieposiadania przez męża H. Ł. orzeczenia o niepełnosprawności, brak jest - zdaniem Burmistrza Miasta [...] - podstaw do przyznania J. . wnioskowanego świadczenia. Pismem z dnia [...]stycznia 2025 r. J. Ł. wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym zarzuciła organowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności ww. przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, 2) naruszenie konstytucyjnych gwarancji do uzyskania zabezpieczenia społecznego oraz praw obywatelskich, w szczególności zasady równości wobec prawa. Odwołująca się podkreśliła, że rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką nie może być uzależnione od ustalenia, czy współmałżonek osoby niepełnosprawnej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz od jednoznacznego ustalenia, czy współmałżonek jest zdolny tę opiekę sprawować. Poinformowała również, iż dnia 8 stycznia 2025 r. złożony został wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności ojca – L. Ł.. Powołując się na powyższe J.Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2025 r., działając na podstawie m.in. art. 63 ust. 2-3 ustawy o świadczeniu wspierającym, art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 6-7, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję Burmistrza Miasta [...] utrzymało w mocy. Kolegium w pierwszej kolejności zaznaczyło, iż od dnia 1 stycznia 2024 r. na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym wprowadzono zmiany do ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące między innymi warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy za błędne uznał stanowisko organu I instancji o niespełnieniu w sprawie warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślając, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. powoduje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem w nim wyrażonym, utraciło przymiot konstytucyjności, uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Wobec powyższego, oceny spełnienia przez J. Ł. przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Mimo błędnego stanowiska organu I instancji w tym zakresie, zdaniem Kolegium odwołująca nie spełnia jednak warunków pozwalających na przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pozostawania przez H. Ł. w związku małżeńskim z L. Ł., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przywołując dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy, na mocy którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a dalej podzielając stanowisko wyrażone prze Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a), Kolegium stwierdziło iż w sprawie zachodzi przesłanka negatywna wykluczająca przyznania J. Ł. wnioskowanego świadczenia. Pismem z dnia [...] marca 2025 r. J. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], formułując w niej zarzuty naruszenia: 1) prawa materialnego wskutek błędnej wykładni art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi przesłanka wykluczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także wobec uznania, że o dostępie do świadczenia przesądza kryterium pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności, 2) przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do realnych możliwości sprawowania opieki nad H. Ł. przez jej męża. Do skargi dołączone zostało orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2025 r. o zaliczeniu L. Ł. na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, z jednoczesnym zaznaczeniem, że niepełnosprawność ta datowana jest od dnia [...] grudnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W stanie faktycznym sprawy bezspornym pozostaje, iż H. Ł. - matka skarżącej, legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz że taka opieka jest nad nią sprawowana przez skarżącą, która w tym celu zrezygnowała z zatrudnienia. Jednocześnie bezspornym jest, iż H. Ł. pozostaje w związku małżeńskim z L. Ł., który nie posiadał na dzień wydawania zaskarżonej decyzji orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta stanowiła jedyną przesłankę orzeczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką. Kolegium odwołało się przy tym do stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22, w której w pkt 2 stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). W ocenie Sądu uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22, nie powinna jednak znaleźć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że L. Ł. posiadał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, które utraciło ważność z dniem 30 września 2024 r., już po ukończeniu przez niego 75 roku życia. Decyzja organu I instancji została wydana dnia [...] grudnia 2024 r., w dniu 8 stycznia 2025 r. został złożony wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności L. Ł., a orzeczeniem z dnia [...] lutego 2025 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] postanowił zaliczyć L. Ł. na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, wskazując, że niepełnosprawność datowana jest od dnia [...] grudnia 2010 r. Dokument ten został dołączony do skargi i stanowił dowód w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 2432 k.p.c.). Z powyższego wynika, że L. Ł. – współmałżonek wymagającej opieki matki skarżącej, pozostaje w znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] grudnia 2010 r., przy czym w okresie od dnia 30 września 2024 r. do dnia 12 lutego 2025 r. nie legitymował się orzeczeniem to potwierdzającym. Należy zauważyć, że było to po ukończeniu przez L. Ł. 75 lat i w związku tym nie miał on żadnego samodzielnego interesu w uzyskaniu orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiadał bowiem z racji wieku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych) względnie dodatku pielęgnacyjnego (art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1631). Taki interes prawny w uzyskaniu przez L. Ł. orzeczenia o niepełnosprawności miała natomiast w niniejszym postępowaniu skarżąca i należy zauważyć, że niezwłocznie po wydaniu decyzji przez organ I instancji, wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności L. Ł. został złożony, a na fakt złożenia takiego wniosku zwrócono uwagę w odwołaniu. W związku z opisanymi powyżej okolicznościami należy zauważyć, że w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W ocenie Sądu w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych realizacja wynikającego z art. 9 i art. 79a k.p.a. obowiązku informacyjnego wymaga pouczenia strony o przesłankach uniemożliwiających uwzględnienie wniosku. Oznacza to, że w niniejszej sprawie konieczne było, przed wydaniem decyzji, wystosowanie informacji, w trybie art. 79a § 1 k.p.a., jakie przesłanki zależne od strony nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, w tym wskazanie, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego córce osoby wymagającej opieki może nastąpić tylko wówczas, gdy współmałżonek tej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Informacja taka powinna być udzielona stronie w szczególności wtedy, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Jak wskazuje analiza akt sprawy w przedmiotowej sprawie zaniechano poinformowania skarżącej o przesłance negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji spowodowało, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, mimo zawartej w odwołaniu informacji o złożeniu wniosku o zaliczenie współmałżonka do znacznego stopnia niepełnosprawności. W efekcie orzeczenie o zaliczeniu L. Ł. na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności zostało wydane 2 dni po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że niepełnosprawność L. Ł. w stopniu znacznym istnieje nieprzerwanie od dnia [...] grudnia 2010 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji nie wywiązały się w sposób należyty z ciążących na nich obowiązków informacyjnych wynikających z art. 9 i art. 79a k.p.a., czym w konsekwencji naruszyły również art. 8 k.p.a. Stwierdzone naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając iż uchylenie decyzji organu I instancji, a co za tym idzie ponowienie postępowania przed tym organem, przyczyni się do szybszego rozstrzygnięcia sprawy, a także umożliwi stronie ewentualną kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu, zadaniem organu I instancji będzie zweryfikowanie spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, przy uwzględnieniu prawidłowego poglądu wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, iż niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 nie stanowi przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia.