II SA/Go 229/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa G Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz Przedsiębiorstwa G Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedsiębiorstwo "G’ Sp. z o.o. złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Poprawa konkurencyjności G poprzez wprowadzenie innowacji procesowej i produktowej. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym 2000 (IZ RPO 2000) poinformowała wnioskodawcę, że wniosek oceniony przez ekspertów spełnił wszystkie kryteria dopuszczające (horyzontalne i/lub specyficzne) oraz uzyskał 46 punktów podczas oceny merytorycznej, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w Konkursie nie wystarczyła na wybranie go do dofinansowania. Powyższa informacja doręczona została wnioskodawcy w dniu 28 grudnia 2016 r. W dniu 10 stycznia 2017 r. Przedsiębiorstwo "G" Sp. z o.o. ("G") złożyło protest od informacji o negatywnej ocenie projektu. Wnioskodawca kwestionował sporządzoną ocenę projektu w zakresie następujących kryteriów oceny: potencjał rynkowy, zastosowanie TIK (technologii informacyjno - komunikacyjnej), konkurencyjność przedsiębiorstwa na rynku i wpływ na otoczenie, ekoinnowacje, terytorialny wymiar inwestycji. Odnośnie spełnienia przez projekt kryterium - potencjał rynkowy - wnioskodawca wskazał, że nie zgadza się z oceną dokonaną przez ekspertów. Informacje, które są zamieszczone w Biznes Planie są adekwatne do usług, rynku oraz działającej na niej konkurencji. Wnioskodawca powołał się na zapisy zawarte w sekcji 4.6 i 4.5 Biznes Planu, gdzie wskazał że będzie dążyć do powiązania poziomu cen z zachwianiami klientów oraz końcowymi wynikami osiąganymi przez firmę. Oferta świadczenia nowych, kompleksowych a zarazem tańszych usług powoli zwiększyć swój udział w rynku krajowym, a nawet zagranicznym. Projekt m na celu dywersyfikację usług: wprowadzenie nowych usług do oferty a także ograniczenie kosztów jednostkowych poprzez ograniczenie prac zleconych. Dalej wnioskodawca wskazał na zapisy Biznes Planu, w których stwierdził, że popyt na w.w. usługi stale wzrasta, a ważnym czynnikiem powodującym ten wzrost jest inwestycji oraz dostępne środki unijne i budżetowe na modernizacje i digitalizację zasobów geodezyjnych jednostek samorządy terytorialnego. Zdaniem wnioskodawcy z przedstawionych we wniosku informacji należy wywieźć, że posiada on duże doświadczenie oraz ma doskonałe rozeznanie rynku, a działania marketingowe są adekwatne do zakresu świadczonych usług i głównej grupy ich odbiorców. "G" podkreślił, że oceniający dokonali oceny tylko i wyłącznie na podstawie zapisów wybranej sekcji dokumentacji, nie uwzględniając logiki zapisów całej dokumentacji aplikacyjnej, co miało wpływ na ocenę. Wnioskodawca wniósł o przyznanie maksymalnej punktacji w ramach danego kryterium, czyli 4 punkty. Odnośnie kryterium zastosowania technologii informacyjno - komunikacyjnych "G wniósł zastrzeżenia do oceny sporządzonej przez eksperta, który nie przyznał punktów za spełnienie danego kryterium. TIK znajdują zastosowanie we wszystkich planowanych usługach, począwszy od sposobu ich wykonania, komunikacji, a następnie udostępnienia. Szczegółowe informacje zawarte są w sekcji 4.4 i 4.5 Biznes Planu oraz w sekcji A wniosku. Wnioskodawca wniósł o przyznanie maksymalnej punktacji w ramach danego kryterium, czyli 2 punkty. Wnioskodawca nie zgodził się z oceną spełnienia przez projekt kryterium - konkurencyjność przedsiębiorstwa na rynku i wpływ na otoczenie. Zdaniem wnioskodawcy przeprowadzoną ocenę eksperci uzasadnili w sposób lakoniczny, nie uwzględniając przy tym całej dokumentacji, Z zapisów dokumentacji wynika, że wnioskodawca działa na terenie całego kraju z perspektywami za granicą oraz współpracuje z wieloma podmiotami o zasięgu ponadregionalnym i krajowym. Stosowne informacje zawarte są w sekcji 3.2 Biznes Planu. Wnioskodawca wniósł o przyznanie maksymalnej ilości punktów, czyli 6. Odnośnie kryterium - ekoinnowacje - protestujący wskazał, że prowadzona przez niego działalność nie wpływa znacząco na środowisko, stąd zastosowane rozwiązania ograniczające ten wpływ są adekwatne do charakteru prowadzonej działalności. Zdaniem wnioskodawcy niedopuszczalnym jest nierówne traktowanie potencjalnych beneficjentów tylko dlatego, że podmiot prowadząc działalność, która w tyko nieznacznym stopniu wpływa na środowisko nie jest w stanie zaprezentować spektakularnych rozwiązań. Protestujący wskazał, że w związku z mniejszą ilością wyjazdów, przy tej samej ilości świadczonych usług zmniejszy się niemal siedmiokrotnie emisja C02 do atmosfery. Wnioskodawca wniósł o przyznanie 1 pkt w ramach danego kryterium. Protestujący nie zgodził się z oceną spełnienia kryterium - Terytorialny wymiar inwestycji. Wskazał, że lokalizacja zakupionej infrastruktury przewidziana jest w mieście wojewódzkim, ale zdecydowana większość świadczonych usług będzie realizowana na obszarze ośrodków subregionalnych oraz obszarach wiejskich - planowany zakup skanera laserowego, czy też bezzałogowego statku powietrznego - to urządzenia ruchome, których wykorzystanie możliwe jest niemal w każdym miejscu. Sugestia, że miejscem realizacji projektu jest tylko i wyłącznie m. [...] (wg wskazań sekcji A6, gdzie tak naprawdę wskazane zostało miejsce ulokowania infrastruktury) jest irracjonalne, ponieważ miasto [...] ma zbyt mały potencjał na wykorzystanie zakupionej w ramach projektu infrastruktury. Wnioskodawca wniósł o przyznanie maksymalnej ilości punktów w ramach danego kryterium, czyli 2 punkty. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. IZ RPO poinformowała "G", że protest nie został uwzględniony. Odnośnie spełnienia przez projekt kryterium - Potencjał rynkowy - organ wskazał, że zawarty we wniosku opis w tym zakresie zawiera slogany, deklaracje, ogólniki. Zawarte w pkt 4.6 i 4.5 Biznes Planu zapisy są sloganami pasującymi do każdego rodzaju projektu. IZ nie znalazła podstaw do zmiany punktacji w ramach przedmiotowego kryterium. Również w zakresie spełnienia kryterium - konkurencyjność przedsiębiorstwa na rynku - IZ nie znalazła podstaw do zmiany swego stanowiska. Zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, że projekt oddziałuje na sytuację innych podmiotów gospodarczych w regionie kraju. Odnośnie kryterium - Ekoinnowacje - organ nie uwzględnił zarzutów zawartych w proteście i wskazał, że wnioskodawca w Biznes Planie nie przedstawił uzasadnienia potwierdzającego spełnienie przynajmniej jednego z warunków: zastosowanie technologii mało i bezodpadowych, w tym zmniejszenie ilości ścieków; zastosowanie rozwiązań gwarantujących oszczędność energii lub surowców, w tym oszczędność wody; zastosowanie rozwiązań gwarantujących zmniejszenie ilości zanieczyszczeń odprowadzanych do atmosfery; zastosowanie rozwiązań gwarantujących zmniejszenie hałasu. W zakresie kryterium - Terytorialny wymiar inwestycji - organ wskazał, że w jego ramach premiowane są projekty realizowane na obszarach ośrodków subregionalnych i lokalnych - dotyczy miejsca realizacji inwestycji, a nie siedziby MSP. Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie - pkt A6. Miejsce realizacji projektu wskazał - [...], co uniemożliwia przyznanie punktów w tym kryterium. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w proteście, zgodnie z którym miejsce realizacji projektu to miejsce, w którym jest świadczona usługa. Protest został natomiast uwzględniony w zakresie spełnienia kryterium - TIK, za spełnienie którego przyznano 2 pkt. Podsumowując organ wskazał, że w ramach procedury odwoławczej przeprowadzona została ponowna ocena merytoryczna wszystkich zaskarżonych w proteście kryteriów. W procedurze odwoławczej projekt otrzymał 47pkt, jednak ta ilość punktów nie wystarczyła na wybranie go do dofinansowania. Od powyższej informacji IZ RPO z dnia [...] marca 2017 r. o negatywnej ocenie projektu, "G" wniosła skargę. Skarżąca zarzuciła naruszenie; - art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (DZ.U. z 2014 r. poz. 1146), zwana dalej ustawą wdrożeniową, poprzez jego niezastosowanie przez IZ, - art. 9 i art. 11 kpa poprzez ogólnikowe wyjaśnienie swego stanowiska, - art. 77 kpa poprzez niedokonanie przez organ wyczerpującego i całościowego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W uzasadnieniu skargi "G" odniosła się do stanowiska organu zawartego w skarżonym akcie. Odnośnie ocen projektu w zakresie poszczególnych kryteriów skarżąca przytoczyła argumentację przestawioną w proteście. Zdaniem skarżącej w przypadku, gdy po wyczerpaniu alokacji dostępnej na konkurs na liście projektów, które nie otrzymały dofinansowania znajdą się projekty, które w wyniku oceny oraz procedury odwoławczej uzyskały 47 pkt na maksymalnie 56 pkt, co stanowi blisko 87 % maksymalnej punktacji, IZ powinna zwiększyć alokację środków na konkurs i przeznaczyć ją na dofinansowanie kolejnych projektów z listy rankingowej. Za stanowiskiem tym przemawia fakt, że projekt oceniony tak wysoko cechuje wysoka efektywność jego realizacji i zaangażowania wkładu unijnego. W ocenie skarżącej zasadnym jest zwiększenie kwoty przeznaczonej na konkurs w celu dofinansowania kolejnych projektów, których ocena zakończyła się wynikiem pozytywnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U. z 2016 r. poz. 718 z późn, zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Aktem normatywnym zawierającym takie rozwiązanie jest ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2017) zwana dotychczas ustawą wdrożeniową. Po myśli art. 61 ust. 1 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 8 powyższej ustawy sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję przeprowadzającą konkurs. Może również stwierdzić, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez instytucję właściwą do przeprowadzenia konkursu. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) wykazała bowiem, że zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa. Przypisany konstytucyjnie sądom administracyjnym kierunek kontroli, a więc kontroli legalności działania instytucji rozstrzygających kwestie oceny wniosków i protestów, o jakich mowa w ustawie o zasadach realizacji programów, nakazuje sądowi przeprowadzić rozważania w kierunku ustalenia jaki jest charakter prawny działań podejmowanych w ramach organizowanego konkursu. Podzielając w pełni pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/GI 817/16 (pub). CBOSA) skład orzekający uznaje, że ocenę formalną zgłoszonego wniosku i podejmowane w tym zakresie czynności zaliczyć należy do aktów i czynności publicznoprawnych podejmowanych przez właściwą instytucję, czyli podmiot administrujący (organ administracji publicznej). Zwieńczeniem tych działań jest podpisanie umowy, czyli czynności zaliczanej do prawa prywatnego, mocą której podmiot publiczny zobowiązuje się przyznać określone środki finansowe wnioskodawcy celem realizacji określonego zadania. Na podstawie przywołanego powyżej art. 61 ustawy wdrożeniowej kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca poddał jedynie czynności publicznoprawne podejmowane przez podmiot administrujący, a to pisemną informację o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oraz pisemną informację o wyniku rozpatrzenia protestu wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy swoje stanowisko w zakresie oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub i o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektu. Stanowisko to ustawodawca określa jako "pisemna informacja o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku". Po myśli ust. 4 ww. przepisu właściwa instytucja zamieszcza na stronie internetowej oraz na portalu listę projektów wybranych do dofinansowania wyłącznie na podstawie spełnienia kryteriów wyboru projektów albo listę projektów, które uzyskały wymaganą liczbę punktów, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania. Według ust. 5 przywoływanego przepisu, jeżeli projekt otrzymał negatywną ocenę informacja, o której była mowa powyżej, zawiera pouczenie o możliwości wniesienia protestu na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 53 i art. 54 ustawy o realizacji programów. Wnoszenie protestu przewidzianego w przywołanych przepisach odbywa się na zasadach określonych w tej ustawie, a zatem jest to szczególna procedura właściwa jedynie dla tej czynności. Przywołane regulacje skłaniają zatem do ustalenia charakteru normatywnego "pisemnej informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku" otrzymywanej przez wnioskodawcę. Ustawodawca nadał tej czynności szczególny charakter, nie nazywając ją decyzją administracyjną i nie nakazując w tym zakresie wykorzystywać postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można jednak zaprzeczyć, że jest to czynność, która podejmowana jest przez podmiot publiczny (organ administracji publicznej lub podmiot administrujący), skierowana do określonego adresata, którym jest wnioskodawca, zawiera rozstrzygnięcie, gdyż informuje o losie złożonego wniosku o dofinansowanie, następnie zawiera uzasadnienie i pouczenie o przysługujących środkach prawnych. Z uwagi na to, że jest to czynność podejmowana przez podmiot publiczny, jest również podpisywana w sposób właściwy dla tego typu działań organów publicznych. Zestawienie elementów, które musi spełniać pisemna informacja pozwalają uznać, że są one praktycznie zbieżne z tymi, które ustawodawca przewidział dla decyzji administracyjnej, jednakże skoro nie nadał jej takiego charakteru to opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że jest to akt administracyjny indywidualny o budowie zbliżonej do decyzji administracyjnej. W konsekwencji opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że "pisemna informacja o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku", jako akt o charakterze publicznoprawnym, będzie musiała spełniać wszystkie przewidziane prawem wymogi, aby mogła w sposób prawnie skuteczny wywoływać przewidziane dla niej skutki prawne. Stosownie do postanowień art. 53 i art. 54 przywoływanej powyżej ustawy wnioskodawcy przysługuje możliwość wniesienia protestu w przypadku negatywnej oceny jego projektu zamieszczonej w "pisemnej informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku". Protest taki można wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji, a ustawodawca określił jego wymogi formalne. W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych lub zawierającego oczywiste omyłki właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Zgodnie z treścią art. 55 przedmiotowej ustawy protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego. Jest on wnoszony za pośrednictwem instytucji organizującej konkurs, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w "pisemnej informacji (...)". Instytucja organizująca konkurs uprawniona jest w terminie 21 dni od dnia otrzymania protestu do weryfikacji dokonanej przez siebie oceny projektu zakresie kryteriów i zarzutów, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń może dokonać autokontrolnych czynności i skierować projekt do odpowiedniego etapu oceny albo umieszczenia go na liście projektów wybranych, albo skierować projekt wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętych ustaleń. Po myśli art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego otrzymania. Następstwem oceny dokonanej przez właściwą instytucję jest skierowana do wnioskodawcy na piśmie "informacja o wyniku rozpatrzenia protestu". Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu oraz uzasadnienie. W przypadku nieuwzględnienia protestu zamieszcza się w niej pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 58 przedmiotowej ustawy zamieszczono także unormowania określające działania organów w przypadku uwzględnienia wniesionego protestu, jak również przysługujące wnioskodawcy uprawnienia w tym zakresie. Oceniając charakter prawny informacji skierowanej do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia protestu zauważa się, że tak jak informacja o ocenie projektu i jej wyniku, również informacja o wyniku rozpatrzenia protestu wymaga sporządzenia jej na piśmie przez właściwą instytucję, a zatem organ administracji publicznej lub podmiot umocowany normą prawną do dokonania tej czynności. Informacja ta skierowana jest do konkretnego adresata i zawiera konkretne rozstrzygnięcie sprowadzające się do uwzględnienie lub nieuwzględnienia wniesionego protestu, jak również zawiera uzasadnienie i pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia. W konsekwencji również i ta czynność zawiera zbieżne wymogi z tymi, które ustawodawca przewidział dla decyzji administracyjnej, mimo, że nie nadał jej takiego charakteru. Niezaprzeczalnie zatem, akt taki musi spełniać wszystkie przewidziane prawem wymogi, aby mógł w sposób prawnie skuteczny wywoływać przewidziane dla niego skutki prawne. W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z- nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 u.z.p.r. - stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020"; LEX/el. 2014 nr 208524). Wskazać należy, że jakkolwiek przepis art. 50 ustawy wdrożeniowej nie zawiera odesłania do stosowania przepisów kpa i nie ma podstaw by twierdzić, że informacja o wynikach oceny, jak i uzasadnienie punktacji miały spełniać standardy określone w art. 107 § 3 kpa, to uzasadnienie powinno zawierać treść, która pozwoli wnioskodawcy na sformułowanie prawidłowego protestu, a następnie stanowić wnikliwe odniesienie się do argumentacji zawartej w proteście. Ocena projektu oraz pisma kierowane do wnioskodawcy w trybie procedury odwoławczej, powinny być zrozumiałe dla wnioskodawcy oraz wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny. Uchybienie powyższym wymogom należy kwalifikować jako naruszenie zasad ogólnych wyłaniania projektu, wymienionych w art. 37 ust. 1. W wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd badający niniejszą sprawę podziela, zgodnie z którym ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie na dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zdecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł. W analizowanej sprawie ocena przeprowadzona przez organ, w wyniku rozpoznania protestu, powyższych wymogów nie spełnia. W uzasadnieniu stanowiska nieuwzględniającego protest, zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., organ nie przestawił jednoznacznych i konkretnych argumentów przemawiających za zasadnością wyrażonego stanowiska oraz nie odniósł się merytorycznie do zarzutów protestu . W ramach kryterium - Potencjał rynkowy - organ wskazał, że wnioskodawca zawarł opis ogólny, posłużył się sloganami i deklaracjami. Jednak stawiając powyższy zarzut organ nie uzasadnił jakie dane powinien zawierać opis projektu, czego powinny one dotyczyć, bądź jaką charakterystykę powinien opis zawierać, aby spełniał wymogi w zakresie danego kryterium, a swojej argumentacji organ nie oparł na postanowieniach Regulaminu Konkursu, z którego wynikają konkretne wymogi odnośnie danego kryterium. Odnosząc się do odpowiednich zapisów Biznes Pianu ( pkt 4.5, 4.6), w których skarżący wskazywał na wzrost popytu na usługi geodezyjne, który jest wynikiem wzrostu inwestycji, organ zarzucił brak uzasadnienia wskazanych tez oraz brak informacji potwierdzających spełnienie danego kryterium. W efekcie ocena zawarta w piśmie organu z dnia [...] marca 2017 r. nie stanowi rzetelnego odniesienia się do zarzutów zawartych w proteście, w którym skarżąca, powołując się na dokumentację projektową, uzasadniała spełnienie danego kryterium merytorycznego. Uwagi o podobnej treści należy odnieść do rozpoznania wniosku pod kątem spełnienia kryterium - Konkurencyjność przedsiębiorstwa na rynku. Skarżąca zarzuciła w proteście, że ocena przeprowadzona i uzasadniona została przez ekspertów w sposób lakoniczny oraz nie uwzględnia całej dokumentacji. Podnosiła, że z poszczególnych zapisów wniosku wynika, iż wnioskodawca działa na terenie całego kraju z perspektywami za granicą oraz współpracuje z wieloma podmiotami o zasięgu ponadregionalnym i krajowym. Stosowne informacje znajdują się w sekcji 3.2. Biznes planu. Odnosząc się do argumentacji skarżącej organ powołał się na zapis zawarty w WoD str. 11, z którego wysnuł wniosek o ograniczeniu poddostawców, co jego zdaniem uniemożliwiało przyznanie większej iiości punktów. Wskazany sposób rozpoznania zarzutów zawartych w proteście narusza zasady określone w art. 37 ustawy. Przypomnieć należy, że celem procedury odwoławczej (i to niezależnie od rodzaju prowadzonej sprawy administracyjnej), która polega na ponownym rozpoznaniu sprawy, jest wyeliminowanie ewentualnych naruszeń procesowych lub materialnych, które miały wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Stąd też podniesiony przez stronę w środku odwoławczym zarzut naruszenia przepisów prawa powinien być przez organ zbadany, a wynik analizy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W badanej sprawie, pomimo sformułowanego w proteście zarzutu lakonicznego uzasadnienia oraz braku odniesienia się przez ekspertów do całej dokumentacji projektowej, organ - w ramach danego kryterium - ocenił projekt na podstawie wybranego fragmentu wniosku o dofinansowanie projektu, co powoduje, że również ta ocena nie jest rzetelna. Odnośnie spełnienia kryterium - Ekoinnowacje - organ nie ustosunkował się do stanowiska skarżącego zawartego w proteście, który podnosił że ograniczeniem negatywnego wpływu na środowisku będzie ograniczenie emisji C02, o czym jest mowa w dokumentach aplikacyjnych. Przypomnieć należy, że wskazane ograniczenie oddziaływania na środowisko, stosownie do wymogów konkursu, można kwalifikować jako zastosowanie rozwiązań gwarantujących zmniejszenie ilości zanieczyszczeń odprowadzanych do atmosfery. Do podnoszonej przez skarżącą kwestii ograniczenia emisji C02 organ nie ustosunkował się w żaden sposób, co stanowi naruszenie zasad wynikających z art. 37 ustawy wdrożeniowej. Odnośnie spełnienia kryterium - Terytorialny wymiar inwestycji - organ oparł się na zapisie zawartym w pkt A6 wniosku o dofinansowanie, gdzie jako miejsce realizacji projektu skarżąca wskazała [...]. Organ nie odniósł się do argumentacji protestu, w którym skarżąca wskazywała miejsce realizacji inwestycji oraz jej terytorialny wymiar, powołując się przy tym na zapisy zawarte w dokumentacji aplikacyjnej. W ocenie Sądu oparcie się. na jednym zapisie wniosku (A6), bez uwzględnienia całej, pozostałej jego treści jest podejściem zbyt formalistycznym. Przy określeniu terytorialnego wymiaru planowanej inwestycji należy mieć na względzie treść całego wniosku o dofinansowanie, nie można pominąć zapisów które odnoszą się do danego zagadnienia w sposób opisowy. Stanowisko organu zawarte w pisie z dnia [...] marca 2017 r., w analizowanym zakresie, nie zostało uzasadnione oraz nie zawiera kontrargumentacji w stosunku do treści protestu. Stosownie do treści art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 60 dni od dnia jego otrzymania. Założenia systemu środków zaskarżenia prawa polityki rozwoju wskazują, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie obostrzeń w stosunku do modelu kodeksowego czyli pełnego charakteru środka odwoławczego. Określając protest jako środek odwoławczy merytoryczny służący ponownemu sprawdzeniu złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 53 ust. 1), ustawa sygnalizuje związanie właściwej instytucji kryteriami i zarzutami podniesionymi przez wnioskodawcę w proteście (art. 56 ust. 2 i art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 lub 5) (por. Komentarz do art. 57 ustawy wdrożeniowej, Jacek Jaśkiewicz, Lex). Rozpoznając sprawę w ramach zgłoszonych przez wnioskodawcę zarzutów, organ winien szczegółowo odnieść się do kwestionowanych obszarów oceny, tym bardziej że zarzut protestu opierał się głównie na twierdzeniu o lakoniczności oceny eksperckiej oraz sporządzeniu tej oceny przy braku odniesienia się do całej dokumentacji konkursowej. Wskazać w tym miejscu należy, że na mocy przytoczonego powyżej art. 57, na* etapie rozpoznania zarzutów protestu, organ ma możliwość skorzystania z pomocy ekspertów, co wydaje się uzasadnione w sprawach o skomplikowanym charakterze, do jakich rozpatrywaną sprawę należy zaliczyć. Skorzystanie z pomocy osób posiadających wiedzę ekspercką umożliwiłoby merytoryczne i wnikliwe odniesienie się do zarzutów protestu. Analiza treści pisma organu z dnia [...] marca 2017 r. dowodzi, że w istocie organ nie odniósł się merytorycznie do żadnego z podniesionych zarzutów. Z powyższych względów skarga okazała się zasadna. Jako pozbawione podstaw należało natomiast ocenić zgłoszone w skardze zarzuty naruszenia procedury administracyjnej, bowiem po myśli art. 50 ustawy do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej, Sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 2015 poz. 1800), § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych] zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193), nadto uwzględniono opłatę skarbową od pełnomocnictwa.