II SA/Go 230/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...]. nr [...] przedmiocie wynagradzania pracowników nie będących nauczycielami, zatrudnionych w szkołach podstawowych, oddziałach przedszkolnych, gimnazjum oraz świetlicy szkolnej oddala skargę. Dnia [...] roku Rada Gminy S., działając na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz.U. z 2001 roku, Nr 142 poz. 1591 ze zm.- dalej jako usg ) oraz § 2 pkt 2, § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego ( Dz.U. z 2005 roku, Nr 146, poz. 1222 ) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wynagradzania pracowników nie będących nauczycielami, zatrudnionych w szkołach podstawowych, oddziałach przedszkolnych, gimnazjum oraz świetlicy szkolnej. W § 1 Rada ustaliła najniższe wynagrodzenie zasadnicze w l kategorii zaszeregowania na kwotę 950 zł. Zaś w § 2 uchwały organ stanowiący gminy uchwalił, iż na podstawie porozumienia z dyrektorami placówek oświatowych w S. ustala się wartość punktu w wysokości 3,50 zł. Wykonanie uchwały, wchodzącej w życie z dniem ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy z mocą od dnia 1 stycznia 2008 roku, powierzone zostało Wójtowi Gminy. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 4 stycznia 2008 roku. Rozstrzygnięciem nadzorczym [...] Wojewoda Lubuski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 usg, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] roku Nr [...] w części dotyczącej § 2. W uzasadnieniu organ nadzoru wywiódł, iż dokonana analiza prawna badanej uchwały wskazuje, że narusza ona istotnie prawo tj. § 3 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego ( Dz.U. Nr 146, póz. 1222 ze zm.) Wskazał, że myśl § 3 ust. 4 rozporządzenia wartość jednego punktu w złotych ustala pracodawca w porozumieniu - odpowiednio - z radą gminy, radą powiatu lub sejmikiem województwa, stosownie do swoich możliwości finansowych. W związku z tym stwierdził, iż określenie wartości jednego punktu służącego do obliczania miesięcznych kwot wynagrodzenia zasadniczego przysługującego pracownikom zatrudnionym na stanowiskach zaszeregowanych do poszczególnych kategorii jest kompetencją danego pracodawcy, nie zaś Rady Gminy. Tymczasem w § 2 kwestionowanej uchwały to właśnie Rada Gminy faktycznie ustaliła wartość jednego punktu, przekraczając tym samym swoje kompetencje. W dniu 7 marca 2008 roku skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 1 lutego 2008 roku ( otrzymane 7 lutego 2008 roku ) wniosła Rada Gminy S., reprezentowana przez radcę prawnego K. P. Domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Strona skarżąca zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucała naruszenie "§ 3 ust. 1 pkt 4" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego błędną interpretację. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej, wywodził, iż bezzasadny jest zarzut organu nadzoru jakoby Rada Gminy S. uchwałą z dnia [...] roku nr [...] przekroczyła swoje kompetencje, ustalając wartość jednego punktu. Wywodził, iż zgodnie z "§ 3 ust. 1 pkt 4" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku wartość jednego punktu ustala pracodawca w porozumieniu z radą gminy. Podnosił, iż dyrektor Szkoły Podstawowej w S. oraz dyrektor Zespołu Szkół w S. przedstawili w pismach z dnia 14 grudnia 2007 roku propozycje dotyczące najniższego wynagrodzenia oraz wartości punktu w złotych, określając tym samym jako pracodawcy, najniższe wynagrodzenie i wartość punktów. Dla skuteczności tych ustaleń koniecznym było porozumienie z Radą Gminy S.. Rada Gminy S. uchwałą nr [...] przyjęła ustalenie wysokości najniższego wynagrodzenia i wartości punktu zgodnie z ustaleniem ich przez pracodawców. Podkreślał, iż taki organ jak rada gminy nie może wyrazić swojego stanowiska inaczej niż uchwałą. O wysokości wartości punktów zadecydowali pracodawcy, a Rada Gminy S. w ramach porozumień dotyczących tego wskaźnika wydała uchwałę, bowiem porozumienie mogło być wykonane tylko i wyłącznie w takiej formie. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, Wojewoda dokonał wadliwej interpretacji sposobu wykonania powołanego przepisu rozporządzenia. Przepis ten nie został w żaden sposób naruszony, gdyż doszło do porozumienia między pracodawcą a radą gminy. Pracodawcy przedstawili radzie ustalone przez siebie wysokości najniższego wynagrodzenia i wysokości punktu w celu porozumienia się w tej kwestii z radą gminy. Formą wyrażenia akceptacji na wysokość przedstawionych wskaźników, a zarazem wykonaniem porozumienia było podjęcie uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę Lubuskiego. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, gdyż to pracodawca określił wartość punktu. Porozumienie zostało wyrażone w formie uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] r. nr [...], w której wartość punktu określono w wysokości, o jakiej zadecydowali pracodawcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż nieuzasadniony jest podnoszony w skardze zarzut naruszenia "§ 3 ust. 1 pkt 4" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku przez jego błędną wykładnię. Wywodził, iż strona skarżąca nie wyjaśniła na czym polegało błędne zrozumienie przez Wojewodę wskazanego przepisu. Ograniczyła się jedynie do podnoszenia wadliwości dokonanych ustaleń faktycznych, które nie mogą stanowić uzasadnienia zarzutu błędnej interpretacji przepisu. Faktycznie bowiem skarżąca kwestionuje zaskarżone rozstrzygnięcie przez próbę kreacji pożądanych przez siebie ustaleń faktycznych, zaprzeczając jakoby ustaliła uchwałą wartość jednego punktu. Wojewoda wskazywał, iż zgodnie z treścią uchwały, to Rada Gminy S. w § 2 ustaliła wartość punktu w wysokości 3,50 zł., a jako podstawę tego ustalenia wskazała uprzednie porozumienie z dyrektorami placówek oświatowych jako pracodawcami. Stanowi to istotne naruszenie § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Wykładnia językowa § 2 uchwały nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym badana uchwała zamiast być wyrazem akceptacji przez Radę Gminy wartości jednego punktu zaproponowanego przez pracodawcę, stała się bezpośrednim "źródłem" tej wartości. Niezrozumiałe jest odmienne twierdzenie strony skarżącej, skoro użyła ona w uchwale zwrotu "ustala się". Jeżeli faktycznie zamiarem Rady Gminy S. było jedynie wyrażenie aprobaty co do propozycji pracodawcy w przedmiocie wartości jednego punktu, to Rada powinna użyć w uchwale innego odpowiedniego zwrotu np. "wyraża się zgodę na ustalenie". Przy przyjęciu założenia o innym zamiarze Rady Gminy S. niż ten, który wynika z treści podjętej przez nią uchwały, należałoby stwierdzić, że organ stanowiący Gminy S. dopuścił się naruszenia § 6 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz.U z 2002 roku, Nr 100 poz. 908). W przepisie tym ustawodawca sformułował zasadę precyzji w redagowaniu przepisów prawnych. Ustawodawca formułując powyższą zasadę odniósł się jedynie do ustawy, ale bezsporny wydaje się fakt, iż każdy akt prawodawczy, w tym także uchwała stanowiona na podstawie rozporządzenia, powinna być tworzona w oparciu o powyższy przepis. W myśl § 6 powołanego rozporządzenia, przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Na etapie projektowania uchwały, rada gminy powinna więc przewidywać, jakie wątpliwości interpretacyjne mogą się pojawić przy wykładni projektowanych postanowień i stosownie do tych przewidywań modyfikować projekt. Tekst uchwały powinien być tak zredagowany, by dokładnie odpowiadał zamiarom rady. Tymczasem uchwała Rady Gminy S. w ogóle nie wyraża jej zamiaru prezentowanego w skardze. Stanowi to istotne naruszenie prawa, albowiem na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie nie wystąpiło. Za nieuzasadnione organ nadzoru uznał twierdzenie skarżącej, że to nie Rada Gminy S. lecz pracodawca w pismach z dnia 14 grudnia 2007 roku ustalił wartość punktu. Tym samym skarżąca na poparcie swojego stanowiska podniosła argumenty natury faktycznej, które również podlegają kontroli organu nadzoru, w sytuacji kiedy prawo materialne uzależnia określone rozstrzygnięcie lub unormowanie ogólne od wystąpienia określonych przesłanek faktycznych. Zdaniem Wojewody § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 roku daje podstawę do wydania uchwały będącej wyrazem porozumienia się organu stanowiącego gminy z pracodawcą w przedmiocie wartości jednego punktu. Uchwałę musi poprzedzać okoliczność faktyczna w postaci przeprowadzenia procesu wspólnych porozumień. W niniejszej sprawie, wyrazem ich zapoczątkowania jest treść pisma z dnia 14 grudnia 2007 roku skierowanego przez dyrektora jednostki organizacyjnej do Wójta Gminy S.. W piśmie tym pracodawca jedynie proponuje określoną wartość punktu w celu rozpoczęcia procesu wzajemnych porozumień z Radą Gminy w tej materii. Pracodawca faktycznie nie ustalił w nim wartości punktu, ponieważ, ustalenie to może dopiero poczynić po zakończeniu wzajemnych porozumień tj. po podjęciu uchwały przez Radę Gminy wydanej na zasadzie § 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Dopiero taka uchwała stanowi wyraz zakończenia etapu porozumień co do wartości punktu. Twierdzenia pełnomocnika skarżącej, że pracodawca przedstawił radzie już ustaloną przez siebie wartość punktu w piśmie z dnia 14 grudnia 2007 roku jest więc niezasadne. Mianowicie gdyby została już ustalona przez pracodawcę wartość punktu to zbędnym byłoby późniejsze wszczęcie procedury porozumienia się w tym przedmiocie z Radą Gminy. Wojewoda wskazał, iż podziela twierdzenia skarżącej, że wola Rady Gminy w przedmiocie wartości punktu musi być wyrażona w formie uchwały. Jednak uchwała taka nie może ustalać wartości punktu, bowiem uprawnienie to leży po stronie pracodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, a do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zatem usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 roku , Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako ppsa ). W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż za dopuszczalne Sąd uznał wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez radę gminy, reprezentowaną przez pełnomocnika ustanowionego przez przewodniczącego tejże rady, któremu organ ten powierzył wykonanie swej uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. W systemie władz gminy organem wyposażonym w uprawnienia do jej reprezentacji w postępowaniach sądowych, w tym również w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, jest jej wójt ( burmistrz, prezydent miasta ) bowiem zgodnie z art. 31 usg wójt ( burmistrz, prezydent ) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Nie ma jednak podstaw do tego, aby pozbawić radę gminy możliwości powierzenia wykonania uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego pełnomocnikowi, którym może być adwokat, radca prawny lub nawet przewodniczący rady. ( por. niepublikowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2005 roku w sprawie sygn. akt II OSK 49/04 ). Skoro więc ustawodawca dał radzie uprawnienie do decydowania w formie uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, to nie jest wyłączona kompetencja tejże rady do decydowania o tym kto tę uchwałę będzie realizował. Uznając zatem, iż wymogi formalne, w tym w zakresie dochowania terminów do złożenia skargi, zostały dochowane Sąd dokonał kontroli legalności aktu podjętego przez Wojewodę Lubuskiego i nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 4 ( a nie "§ 3 ust.1 pkt 4" jak wskazywał w skardze pełnomocnik skarżącej ) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego kompetencję do ustalania wartości jednego punktu w złotych posiada pracodawca w porozumieniu -odpowiednio- z sejmikiem województwa, radą powiatu lub radą gminy. Dla pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego pracodawcą nie jest samorząd lecz jednostka budżetowa, gospodarstwo pomocnicze tej jednostki lub zakład budżetowy jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku, Nr 256, poz. 2572 ) dyrektor szkoły lub placówki jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. W konsekwencji więc pracodawcą dla nie będących nauczycielami pracowników szkół i innych jednostek oświatowych prowadzonych przez gminę jest szkoła lub placówka, reprezentowana przez jej dyrektora. Z tych przyczyn uprawnienie do ustalania wartości jednego punktu w złotych posiada wskazany podmiot jako pracodawca w porozumieniu z odpowiednią radą gminy. Regulacja ust. 4 § 3 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 roku wskazuje, że przy ustalaniu wartości jednego punktu wymagana jest forma współdziałania pracodawcy z organem stanowiącym gminy wyrażająca się w określeniu: "w porozumieniu". Współdziałanie pomiędzy organami ( podmiotami ) może następować z wykorzystaniem różnych form określonych stosownymi przepisami. Skala takiego współdziałania jest bardzo rozległa, poczynając od wydania wspólnego aktu, przez jego uzgodnienie z innym organem czy zasięgnięcie opinii innego organu. Z wyjątkiem pierwszej sytuacji, gdzie oba organy występują w równorzędnej roli, w pozostałych sytuacjach - wydany akt pochodzi od jednego tylko organu, bez względu na jego uzgodnienie czy zaopiniowanie przez inny organ. Należy przy tym wskazać na "Zasady techniki prawodawczej" ( stanowiące załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku - Dz. U. z 2002 roku , Nr 100 poz. 908 ) ustanawiające standardy prawidłowej legislacji. Zgodnie z § 74 Zasad użyty w ust. 4 § 3 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 roku zwrot: "w porozumieniu" oznacza sytuację w której współuczestniczenie ma polegać na osiągnięciu porozumienia w sprawie treści aktu normatywnego, a następstwem braku porozumienia ma być to, że akt nie dochodzi do skutku. Wskazane unormowania pozwalają na stwierdzenie, iż obowiązek uzgodnienia z radą gminy wskaźnika w postaci wartości jednego punktu oznacza jedynie, że bez zgody rady pracodawca nie może ustalić jego wysokości. W dalszym jednak ciągu jest to akt pochodzący od pracodawcy, a nie od organu uzgadniającego. Za prawidłową w związku z tym uznać należy formułę wyrażania zgody przez organ stanowiący samorządu terytorialnego na określenie wartości takiego wskaźnika proponowanej przez pracodawcę ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2000 roku z 25 września 2000 roku II SA 1159/00 -Lex 45219). W zakwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym § 2 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] roku nr [...] organ ten uchwalił, iż "na podstawie porozumienia z dyrektorami placówek oświatowych ustala się wartość punktu". W ocenie Sądu użyte w § 2 sformułowanie "ustala się" nie może być -wbrew wywodom skargi - uznane tylko za formę wyrażenia akceptacji dla propozycji dyrektorów szkół ( nota bene pełnomocnik skarżącej zarówno Wojewodzie jak i w załączniku do skargi przedstawił pismo tylko jednego pracodawcy tj. Dyrektora Zespołu Szkół w S. z dnia 14 grudnia 2007 roku ). Potoczne rozumienie sformułowania "ustala się" przesądza bowiem o tym, iż w istocie organ stanowiący Gminy S. ustalił wartość punktu porozumiewając się - jak wykazał - z jednym pracodawcą. Przekroczył tym samym swą kompetencję określoną przepisem § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 roku. Rada gminy posiada bowiem uprawnienie jedynie do uzgodnienia proponowanych przez pracodawców wartości punktu lub do odmowy zatwierdzenia proponowanych wartości. Nie przysługuje jej kompetencja wyręczania pracodawcy w ustalaniu takich wartości, jak to uchwalono w § 2 uchwały. Jest przy tym oczywistym, iż rada gminy, jako organ kolegialny, wyraża swe stanowisko i opinie w drodze uchwał po przeprowadzonym głosowaniu i jedynie w takiej formie może potwierdzić porozumienie z pracodawcą w przedmiocie określenia wartości punktu. Postanowienia uchwały rady gminy we wskazanym przedmiocie powinny być jednak tak formułowane, aby w ich treści czynność współdziałania była potwierdzona w zakresie odpowiadającym posiadanym przez organ stanowiący gminy kompetencjom. W ocenie Sądu omówione naruszenie § 3 ust. 4 rozporządzenia ma charakter istotny za względu na działanie Rady we wskazanym powyżej zakresie bez podstawy prawnej. W okolicznościach sprawy uznać zatem należało, iż organ nadzoru był uprawniony do stwierdzenia na podstawie art. 91 ust. 1 usg nieważności § 2 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] roku nr [...]. Z tych przyczyn skarga Rady Gminy podlegała oddaleniu ( art. 151 ppsa ). Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze znany mu z urzędu fakt, iż wskazana uchwała Rady Gminy S. stała się również przedmiotem skargi Wojewody Lubuskiego z dnia 15 lutego 2008 roku w sprawie II SA/Go 204/08 . Za względu na wynik sporu brak było podstaw do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania.