II SA/Go 230/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego na podstawie upoważnienia Burmistrza, z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Go 230/15 Uzasadnienie W dniu 30 września 2014 r. M.W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dzieci J.W. i M.W. urodzonych [...] września 2012 r. na okres zasiłkowy 2014/2015 wraz z wymaganymi dokumentami. Decyzją z dnia [...] października 2014r. [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza (określany dalej jako Kierownik OPS), przyznał M.W. zasiłek rodziny m.in. na dzieci J.W. i M.W. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od dnia [...] listopada 2014r. do dnia [...] maja 2015r. na J.W.. Natomiast decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Kierownik OPS nie przyznał M.W. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M.W.. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 10 ust. 1-2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako u.ś.r.) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. 2. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie. W ocenie Kierownika OPS przywołane powyżej przepisy nie uwzględniają przy podejmowaniu decyzji, iż dodatek przysługuje w wysokości 400, zł miesięcznie oddzielnie na każde dziecko. Ustawodawca mając na uwadze dobro dziecka, w związku z urodzeniem więcej dzieci podczas jednego porodu, przedłużył okres na jaki ma być udzielony urlop wychowawczy nie dłużej jednak niż przez okres 36 miesięcy. Wobec powyższego zdaniem organu brak było podstaw do przyznania zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu, tym samym odmówiono przyznania tego dodatku na dziecko M.W.. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od powyższej decyzji o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego złożyła M.W., w którym stwierdziła, iż zaskarżona decyzja jest błędna, gdyż powinna otrzymać dwa dodatki i powołała się w tym zakresie na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 848/07. Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U z 2013r., poz. 267 ze zm. określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 , art. 5 ust. 1 i ust. 2 , art. 8 i art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołująca spełnia kryteria określone w art. 5 u.ś.r. do przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci: M., J. i M.. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie było natomiast, czy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. W ocenie organu II instancji z interpretacji art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. wynika, iż niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, wysokość dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego została ustalona na jednym poziomie. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było przyznanie praw do dodatku – w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad wszystkimi dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu – to dałby temu wyraz posługując się zwrotami normatywnymi opisującymi zasady ustalania ilości i wysokości innych dodatków do zasiłku rodzinnego. Prawo do kilku dodatków przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy . W tym zakresie organ powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2013r., sygn. akt, I OSK 2692/12. Stąd też – zdaniem Kolegium – organ I instancji prawidłowo odmówił w zaskarżonej decyji przyznania skarżącej dodatku z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M.W., ponieważ decyzją z dnia [...] października 2014r., nr [...] przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na J.W.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję złożyła M.W., zarzucając jej naruszenie : 1/ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez : - błędną interpretację przepisu art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r., która ewidentnie narusza uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. , sygn. akt I OPS 15/13, w ten sposób, iż nie uwzględnia, że na każde urodzone dziecko w trakcie jednego porodu przysługuje osobne świadczenia ; - niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 2 , art. 8 , art. 32, art. 72 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka ; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy : - niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy ; - niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. i niestwierdzenie nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa ; - niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 155 k.p.a. mając na względzie słuszny interes strony oraz interes społeczny poprzez zmianę pierwotnej decyzji ; - niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 6,7 i 8 k.p.a. ; - naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w terminie znacznie przekraczającym miesiąc od dnia otrzymania odwołania . W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Kierownika OPS z dnia [...] października 2014 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a) oraz stwierdzenia, iż wydanie decyzji lub postanowienia nastąpiło z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie . Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie pod względem zgodności z prawem była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Kierownika OPS w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na jednego z dwóch synów skarżącej urodzonych w trakcie jednego porodu. W rozpoznawanej sprawie niekwestionowane było, że skarżąca spełnia warunki uprawniające do przyznania zasiłków rodzinnych na urodzone w dniu [...] września 2012 r. dzieci: M.W. i J.W.. Poza sporem była również kwestia, iż skarżąca spełnia warunki do przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Spór natomiast koncentrował się wokół tego, czy dodatek ten przysługuje na każde z dzieci ( jak utrzymuje skarżąca), czy też tylko na jedno z nich ( jak rozstrzygnął organ). Zgodnie z art. 8 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z wymienionych w tym przepisie tytułów, jednym z nich jest dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 8 pkt 2 u.ś.r.). Szczegółowe kwestie dotyczące tego dodatku zostały określone w art. 10 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Artykuł 10 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie. Na tle powyższej regulacji wystąpiły w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące tego dodatku w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie korzystania z urlopu wychowawczego sprawuje faktyczną opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Rozbieżności te doprowadziły do podjęcia uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS15/13 (ONSAiWSA 2015/1/7), w której to uchwale NSA uznał, że "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci". W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że "konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., wyraźnie wskazuje, że przesłanką przyznania tego dodatku jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r., ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 u.ś.r. Nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.ś.r.), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 u.ś.r., że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Nie jest przekonujący argument, że wydłużenie okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, oznacza, że dodatek przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Rozumowaniu temu przeczy przede wszystkim to, że po pierwsze, dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a po drugie, wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Należy wreszcie zwrócić uwagę, że gdyby w art. 10 ust. 1 u.ś.r. został pominięty punkt 2, nie byłoby żadnych wątpliwości co do tego, że dodatek ten przysługiwałby do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, jeżeli pozostawałyby pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i jeżeli każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co wynika z art. 10 ust. 1 u.ś.r. Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 u.ś.r. wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy". Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego, do chwili , gdy nie nastąpi zmiana stanowiska. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela powyższą wykładnię art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r., a tym samym nie znalazł podstaw do uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 § 1 p.p.s.a. Przy czym podkreślenia wymaga, iż dla dokonania prawidłowej wykładani powyższych przepisów nie jest konieczne sięganie do wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji Praw Człowieka. Mając na uwadze powyższe naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, Sąd uznał, iż Kolegium niezasadnie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzją ją poprzedzającą ( pkt I ). Ponownie rozpoznając sprawy organy obowiązane będą – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - do uwzględnienia powyżej zaprezentowanej wykładni art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi należy wskazać, iż organ rozpoznający odwołanie nie był uprawniony do stwierdzania nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje art. 138 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 13 września 1999 r. , IV Sa 39/99 ). Nie był również tenże organ uprawniony do stosowania art. 155 k.p.a., który odnosi się do decyzji ostatecznych. Dokonanie także takiej wykładni przepisu prawa materialnego, która ostatecznie nie została zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, aczkolwiek w tym orzecznictwie wcześniej się przewijającej, nie może świadczyć o naruszeniu art. 6, 7, 8 k.p.a. Natomiast nierozpoznanie sprawy przez Kolegium w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. pozostawało bez wpływu na końcowe rozstrzygnięcie. Okoliczność ta mogła stanowić podstawę do złożenia skargi na bezczynność. Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a., który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie rozstrzygał o kosztach, albowiem skarżąca z mocy art. 239 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. była zwolniona od kosztów sądowych, jednocześnie nie poniosła żadnych innych kosztów postępowania w rozumieniu art. 205 § 1 – 3 p.p.s.a.