I OSK 2692/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 149/12 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych 1. prostuje komparycję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce słów "we Wrocławiu" wpisuje słowa "w Wałbrzychu"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 149/12 oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną: Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. wydaną przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kłodzko Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Kłodzko, po rozpatrzeniu wniosku M. W. orzeczono o: 1) przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko K. W. na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r.; 2) przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko M. W. na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r.; 3) przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko J. W. na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu: – opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 listopada 2011 r. do 30 września 2012 r., – kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r., – wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. Na podstawie art. 107 § 4 Kpa odstąpiono od uzasadnienia decyzji, uznając, że w całości uwzględnia ona żądania strony. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. W., stwierdzając, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego powinien przysługiwać dla wszystkich trzech córek urodzonych podczas jednego porodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że stosownie do art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) wysokość spornego świadczenia nie została uzależniona od innych zdarzeń, w tym: liczby urodzonych podczas jednego porodu dzieci, liczby wychowywanych dzieci, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku – w każdym wypadku kształtuje się na poziomie 400 zł. Niezależnie od sytuacji, przyznany do zasiłku rodzinnego dodatek wychowawczy – z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wynosi 400 zł (art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zdaniem Kolegium, z woli ustawodawcy przedłużenie okresu pobierania dodatku o 12 miesięcy jest jedynym skutkiem prawnym sprawowania przez osobę uprawnioną do urlopu wychowawczego opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu nie podzieliło stanowiska przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/09, na który powołała się strona w odwołaniu, iż dodatek wychowawczy przysługuje na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu, na które przyznany został zasiłek rodzinny. Taki pogląd, zdaniem organu, nie znajduje uzasadnienia w treści ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. W., zarzucając naruszenie art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez twierdzenie, iż urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci, oraz naruszenie art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez pozbawienie M. W. i K. W. środków, które im przysługują z mocy prawa, a także naruszenie przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Po dokonaniu analizy treści art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych Sąd stwierdził, że matce lub ojcu przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Za takim poglądem, zdaniem Sądu I instancji, przemawia wykładnia gramatyczna i historyczna analizowanej regulacji. Sąd podkreślił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz w wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucje poszczególnych, konkretnych dodatków. Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. Oznacza to, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie praw do dodatku – w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad wszystkimi dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu – to dałby temu wyraz posługując się zwrotami normatywnymi opisującymi zasady ustalania ilości i wysokości innych dodatków do zasiłku rodzinnego. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej sztywnej kwocie 400 zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy kalendarzowych. Oznacza to, że ustawodawca uznał, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władzy publicznej nad taką rodziną przybiera postać istotnego wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to także przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wsparcie władzy polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych, przy czym dodatek wynosi 400 zł, niezależnie od liczby niepełnosprawnych dzieci poddanych pieczy rodziców. Za przedstawioną interpretacją przemawia, zdaniem Sądu I instancji, także wykładnia historyczna. Analizowany przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych treściowo i koncepcyjnie nawiązuje wprost do rozporządzeń Rady Ministrów: z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (Dz. U. z 1990 r. Nr 76, poz. 454 ze zm.) i z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie urlopów i zasiłków wychowawczych (Dz. U. Nr 63, poz. 277 ze zm.). Stanowiły one, że zasiłek wychowawczy (zastąpiony obecnie dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego) przysługiwał: 1) nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych, 2) nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie, 3) nie dłużej niż przez okres 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym. Na tle przytoczonego brzmienia normatywnego było poza sporem, że w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie osobie uprawnionej wypłacano tylko jeden zasiłek wychowawczy, przez okres do 36 miesięcy (por. A. Michalska, T. Radziński, Urlopy wychowawcze, Warszawa 1983 r., s. 46, 47). Potwierdzał to art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowił, że uprawnionemu wypłaca się tylko jeden zasiłek wychowawczy. Przedstawione względy wynikające z wykładni gramatycznej i historycznej wskazują, że u podstaw obecnych oraz poprzedzających je unormowań w sprawie świadczeń (zasiłków, następnie dodatków wychowawczych) leżała podobna koncepcja regulacyjna, co wzmacnia przyjęty kierunek interpretacji rozwiązań obowiązujących. Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, która odwołała się do wykładni celowościowej omawianych przepisów. Podniesiono, że granice wykładni powinno wyznaczać znaczenie językowe danej normy, podkreślając, że jest nie jest dopuszczalne przełamanie językowo jednoznacznego sensu zwrotu prawnego. Zdaniem Sądu, przepis art. 10 ustawy – na tle brzmienia jej innych unormowań – w sensie językowym nie budzi wątpliwości. Uregulowania te stanowią realizację obowiązków państwa, wyrażonych w art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl których Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Sąd zauważył, że ustawa o świadczeniach rodzinnych jest tylko jednym ze składników całego sytemu przepisów realizujących wskazaną wyżej zasadę konstytucyjną. Poza nią, zasadę tę wypełniają konkretną treścią normatywną m.in. przepisy prawa pracy, prawa podatkowego, prawa pomocy społecznej, instytucje prawa socjalnego wsparcia (np. przepisy o dodatkach mieszkaniowych) i inne, które należy traktować jako całość. Z tego względu Sąd I instancji, podobnie jak i organ w zaskarżonej decyzji, nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r. IV SA/Po 848/07. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. W. reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z interpretacją przepisu art. 10 § 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaprezentowaną przez Sąd I instancji, skarżąca nie może się zgodzić, zwłaszcza iż w podobnych sprawach były wydawane odmienne decyzje i wyroki. Przyznanie jednego dodatku do zasiłku rodzinnego w kwocie 400,00 zł łącznie na wszystkie dzieci urodzone w trakcie jednego porodu nie spełnia – wbrew woli ustawodawcy – swej roli zaopatrzeniowej, a ponadto prowadzi do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych. Zdaniem skarżącej, wykładnia art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 § 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawiona przez organ w zaskarżonej decyzji i zaakceptowana przez Sąd I instancji prowadzi – z naruszeniem art. 2, art. 18 i art. 32 Konstytucji RP – do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), w których dzieci nie rodziły się podczas jednego porodu w stosunku do takich, w których zdarzenie takie miało miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą nie podzielił zaprezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 8 powołanej ustawy do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki, w tym przewidziany w art. 8 ust. 2 dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W myśl natomiast art. 10 ust. 1 tej ustawy, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Art. 10 ust. 2 stanowi: "Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie". Odwołując się do treści powyższych przepisów w powiązaniu z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także nawiązując do art. 18 i art. 32 ustawy zasadniczej, skarżąca zarzuciła, że przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykładnia przepisów ustawy prowadzi do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych, nie uwzględnia opiekuńczej roli Państwa w stosunku do takich rodzin, jest niezgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzut powyższy nie mógł być uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając w zaskarżonym wyroku, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uznało, że z interpretacji art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wynika, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość rozważanego dodatku została ukształtowana na jednolitym poziomie wynoszącym 400 zł, nie naruszył wskazanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego. Podzielić należało w pełni stanowisko i wywody Sądu I instancji dotyczące omawianej kwestii. W obszernych rozważaniach Sąd przedstawił pełną argumentację uzasadniającą przyjęte w sprawie stanowisko, odwołując się m.in. do wykładni gramatycznej i historycznej interpretowanej normy, a także rozważając dopuszczalność oparcia wykładni na dyrektywach funkcjonalnych. Jak słusznie stwierdzono w zaskarżonym wyroku, w rozważanym przypadku nie zachodzi przypadek wieloznaczności sensu zwrotu prawnego, przepis art. 10 ustawy, na tle brzmienia jej innych unormowań, w sensie językowym nie budzi bowiem wątpliwości. Zawartą w motywach zaskarżonego wyroku argumentację dodatkowo wzmocnić może odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (Sejm RP IV kadencji nr druku 1555). Przedstawiając podstawowe założenia i cel projektowanej regulacji prawnej podkreślono potrzebę utworzenia nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, które mają na celu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. W rozważaniach szczegółowych dotyczących zasiłku rodzinnego stwierdzono, że przesłanką utworzenia tego zasiłku jest potrzeba wsparcia finansowego rodzin, których dochody są poniżej poziomu ustalonego na podstawie badań jako próg wsparcia dochodowego rodzin. Wskazano, że rodzina uprawniona do zasiłku rodzinnego może otrzymać jednorazowe lub okresowe jego zwiększenie, w formie dodatku do zasiłku rodzinnego w związku z sytuacjami wymienionymi w art. 8. W odniesieniu zaś do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego podano: "wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie 400 zł miesięcznie", podkreślono, że zaproponowano w ustawie jednakową wysokość świadczenia, odnotowując m.in. jednocześnie, że w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu zasiłek wypłacany będzie nie dłużej niż przez trzy lata. Zapisy te, przedstawiające zamierzenia ustawodawcy, potwierdzają dodatkowo prawidłowość wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku i w konsekwencji również prawidłowość zaakceptowania przyznania skarżącej jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, pomimo że M. W. sprawuje w tym okresie opiekę nad trojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, by zaskarżony wyrok naruszał art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Brak uzasadnienia w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia wskazanej normy uniemożliwiał szczegółowe odniesienie się do tej kwestii. Nie można też podzielić wyrażonego w motywach skargi kasacyjnej stanowiska co do naruszenia art. 18, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Jak trafnie podniesiono w zaskarżonym wyroku ustawa o świadczeniach rodzinnych jest tylko jednym ze składników całego systemu przepisów ustawowych realizujących wskazane normy konstytucyjne i wszystkie te regulacje należy traktować jako całość. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprzednim sprostowaniu na podstawie art. 156 § 1 i 3 tej ustawy oczywistej omyłki we wskazaniu w zaskarżonym wyroku organu, który wydał zaskarżoną decyzję.