IV SA/Po 848/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi "[...]"[...]Spółdzielni [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego oddala skargę /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/E. Makosz - Frymus Dnia [...] marca 2009 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek M. L., L. W., K. Ż-B. i M. K. z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] (znak: [...]), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Inwestorem jest [...] (dalej Inwestor), zaś inwestycja polega na rozbudowie i przebudowie wraz ze zmianą zagospodarowania terenu wokół pawilonu handlowo-usługowego [...]. Uzasadniając żądanie wznowienia postępowania wnioskodawczynie wskazały na przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 105 § 1-2 kpa, umorzył wznowione postępowanie administracyjne dotyczące pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego. Uzasadniając wskazał, że wnioskodawczynie, wezwane do wykazania interesu prawnego w tym postępowaniu, swój interes prawny wywiodły z przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej prawo budowlane) oraz z art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ I instancji wskazał, że w sytuacji nieruchomości będącej współwłasnością spółdzielni mieszkaniowej i osób fizycznych, to spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd jako zarząd powierzony – zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2003 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. nr 119 poz. 1116 ze zm.). Zatem, jako strona w postępowaniu administracyjnym występuje jedynie spółdzielnia mieszkaniowa, wykonująca ustawowy zarząd nieruchomością wspólną. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego zaś, to teren wyznaczony w otoczeniu tego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 ust. 20 prawa budowlanego). W ocenie organu I instancji, wnioskodawczynie nie mają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Od opisanej decyzji, dwoma odrębnymi pismami zostały złożone odwołania. K. Ż-B. i M. K., reprezentowane przez radcę prawną M. D. wskazały, że zakwestionowana decyzja jest próbą ratowania postępowania obarczonego rażącymi błędami proceduralnymi. Ewentualne wznowienie postępowania i udział wnioskodawczyń mógłby się bowiem zakończyć wydaniem nowej decyzji merytorycznej, różniącej się w istotny sposób od decyzji wcześniejszej. Uznając spółdzielnię mieszkaniową za stronę w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, organ I instancji przyznał tym samym, że zarządzane przez spółdzielnię mieszkaniową nieruchomości, których właścicielkami są wnioskodawczynie, znajdują się w obszarze oddziaływania budowli. M. L. i L. W. napisały z kolei, że jako właściciele mieszkań w bloku oraz współwłaściciele działki sąsiadującej z działką, na której ma być zrealizowana inwestycja, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu i tym samym spełniają warunki strony z art. 28 prawa budowlanego. Uprawnienia spółdzielni mieszkaniowej nie mogą umniejszać uprawnień właścicieli do samodzielnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając napisał, że organ I instancji naruszył art. 7 kpa zobowiązujący go do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. To na organie administracji ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ administracji nie może ograniczyć się do biernego oczekiwania na dowody zgłoszone przez stronę. Organ I instancji winien zbadać, czy złożony wniosek odpowiada wymogom określonym w art. 63 § 2 kpa. Strona musi również wskazać dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o przyczynie wznowienia lub o dacie wydania decyzji. Niepodanie terminu stanowi brak formalny podania. Nie została wyjaśniona, w sposób nie budzący wątpliwości, kwestia przymiotu strony wnioskodawczyń. Wojewoda zalecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, wezwanie wnioskodawczyń do przedstawienia dowodów na to, że legitymują się prawem do lokalu oraz posiadają współudział w użytkowaniu wieczystym działki oraz do wykazania, jakie konkretne naruszenie warunków korzystania z danego lokalu mieszkalnego spowoduje planowana inwestycja. Wojewoda podkreślił, aby organ I instancji zawiadomił pełnomocnika o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do dowodów i materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie. Od opisanej decyzji, uchylającej decyzję organu I instancji i kierującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Inwestor reprezentowany przez dwóch członków zarządu. W skardze wskazano, że organ odwoławczy nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, bowiem Inwestor nie została pouczony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i do złożenia oświadczenia. Organ odwoławczy winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające i wydać decyzję merytoryczną. Powyższy obowiązek wynika z zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyznacza art. 149 § 2 kpa, w myśl którego istotą tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła ostateczna decyzja, było dotknięte jedną z wad wskazanych w kpa. W niniejszej sprawie, wnioskodawczynie wznowienia postępowania wskazywały, iż bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu [...], mimo, iż mają przymiot strony (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Zgodnie z przepisami kpa, w razie pozytywnych w tym zakresie ustaleń, z zastrzeżeniem art. 151 par. 2 kpa, następuje rozstrzygnięcie co do istoty zakończonej ostateczną decyzją sprawy (art. 151 § 1 kpa). Takie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie zapadło. Postępowanie przed organem I instancji zakończyło się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Organ uznał, iż wnioskodawczynie nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 prawa budowlanego, jako że przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu ma spółdzielnia mieszkaniowa, wykonująca ustawowy zarząd nieruchomością wspólną. A zatem, w ocenie organu I instancji postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest bezprzedmiotowe. Argumentacji tej nie podzielił Wojewoda Wielkopolski, który uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z kolei z tą decyzją nie zgodził się Inwestor, zarzucając jej wady procesowoprawne: naruszenie art. 10, art. 15 i art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest decyzja kasacyjna Wojewody Wielkopolskiego. Sąd stwierdza, że na tym etapie postępowania administracyjnego, zważywszy na zakres ważkich w sprawie okoliczności faktycznych nie ustalonych z uwagi na istotne braki w materiale dowodowym, zaskarżona decyzja jest decyzją prawidłową. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organu II instancji uchybienia zasadzie dwuinstancyjności, a także regułom wynikającym z art. 138 § 1 kpa. Należy podnieść, iż zasada dwuinstancyjności nie wymaga podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (organ może skorzystać z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych), natomiast konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy, a takie w niniejszej sprawie miało miejsce. Wojewoda Wielkopolski ocenił zebrany materiał dowodowy i poczynił na jego podstawie ustalenia faktyczne sprawy, w tym także pod kątem możliwości oceny podania o wznowienie postępowania według wymogów z art. 148 par. 2 kpa. Organ, stwierdzając braki w materiale dowodowym, które nie pozwalają na pełne i jednoznaczne ustalenia w dwóch kwestiach pierwszorzędnej wagi w postępowaniu wznowieniowym – skorzystał z kompetencji, które przysługują mu na podstawie art. 138 par. 2 kpa. Wojewoda miał podstawy aby uznać, iż rozstrzygniecie sprawy wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a zakres niezbędnego postępowania uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy przy tym dodać, iż Wojewoda wyraźnie wykazał braki postępowania i wyjaśnił także, w jaki sposób powinny być uzupełnione (art. 138 § 2 in fine kpa). Wadą uzasadnienia decyzji Wojewody jest to, że wskazując popełnione uchybienia nie dokonał ich gradacji, a przez to nie wskazał kolejności usuwania dostrzeżonych uchybień na etapie gromadzenia materiału dowodowego. W ocenie Sądu, Wojewoda miał rację wskazując na to, że nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji niezbędne aspekty związane z legitymacją procesową w sprawie o wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Należy przy tym dodać, iż Wojewoda Wielkopolski (podobnie jak organ I instancji) trafnie przyjął, że przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym ocenia się według tych samych przepisów, co w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę są postępowaniami odrębnymi, zatem organ administracji prowadzący postępowanie wznowieniowe ma obowiązek samodzielnie ustalić strony tego postępowania, bez względu na to, jakie strony zostały ustalone w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa (wyrok z dnia 05 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 (publ. Lex nr 339465). Należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że dla ustalenia kwestii, jakim podmiotom przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu nie jest wystarczające samo wezwanie wnioskodawczyń do wykazania interesu prawnego w danej sprawie, i oparcie się na wyjaśnieniach dotyczących ustawowej instytucji zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową, zawartych w pismach dostarczonych przez spółdzielnię mieszkaniową. Sąd zauważa, że organ w ogóle nie odniósł się do argumentacji, w tym orzecznictwa sądów administracyjnych, podnoszonej we wniosku oraz argumentacji zawartej w odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego; organ nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał argumenty wnioskodawczyń za niezasługujące na uwzględnienie. To na organie administracji spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszystkich elementów związanych ze złożonym żądaniem. Decyzja merytoryczna w postępowaniu wznowieniowym może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, iż istniały określone w kpa podstawy wznowienia. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczynie powoływały się na podstawę wznowieniową zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zatem okolicznością rozstrzygającą, którą należy bezspornie ustalić jest to, czy osoby, lub chociaż jedna z osób zgłaszających żądanie wznowienia postępowania i wskazujących, iż są stronami pominiętymi w zakończonym postępowaniu, faktycznie posiadają przymiot strony, a przeprowadzenie postępowania z ich pominięciem stanowi naruszenie prawa. Zasadnie zatem Wojewoda zalecił organowi I instancji, aby ten wezwał wnioskodawczynie do przedstawienia dowodów potwierdzających akcentowane przez wnioskodawczynie tytuły prawne (prawa własności, użytkowania wieczystego czy też trwałego zarządu) do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy trafnie dopatrzył się uchybienia organu I instancji polegającego na tym, że w ogóle nie zbadano, czy podanie o wznowienie zostało złożone w terminie, o którym mowa a art. 148 kpa. Należy przy tym wskazać, że badanie, czy został zachowany termin do złożenia wniosku będzie zasadne wtedy, gdy organ I instancji ustali, że przynajmniej jedna z wnioskodawczyń posiada przymiot strony. W przeciwnym wypadku będzie to zbędne, gdyż nawet zachowanie terminu przez osobę, która nie może być stroną postępowania, nie może sanować ewentualnej wady, jaką byłby brak przymiotu strony. Uwzględniając powyższe, Sąd przyznaje rację Wojewodzie, że z akt postępowania pierwszoinstancyjnego nie wynika, kiedy wnioskodawczynie dowiedziały się o wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tymczasem organ administracji właściwy w sprawie rozpatrzenia złożonego wniosku o wznowienie postępowania obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu, a stwierdzenie jego uchybienia jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Podkreślenia przy tym wymaga, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2733/07 (dostępny na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach), zgodnie z którym to strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Organ zaś swobodnie ocenia dowody w tej mierze i przedstawia stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Warto przy tym podkreślić, że w przepisie tym chodzi o powzięcie wiadomości o istnieniu decyzji. Dla rozpoczęcia biegu terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa, istotne jest jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. W realiach sprawy niniejszej, podanie o wznowienie postępowania takich informacji nie zawiera, a organ I instancji nie zażądał informacji w tej kwestii, mimo wyraźnego wymogu ustawowego. Odnosząc się do zarzutu skargi, zgodnie z którym Wojewoda nie zapewnił stronie skarżącej – Spółdzielni, czynnego udziału w postępowaniu należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że jest to uchybienie przepisom postępowania. Zasada udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa) dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, ale także postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych. Wskazana zasada nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań jest prawem strony do obrony. Podkreślenia jednak wymaga to, że w niniejszej sprawie, uchybienie takie nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania. Tymczasem zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (A. Wróbel komentarz do art. 10 kpa, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III i wskazany przez Komentatora wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, nr 3, poz. 26). W tym miejscu warto dodać, że w orzeczeniu swojej decyzji Wojewoda podkreślił aby organ I instancji zawiadomił pełnomocnika o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie. W ocenie Sądu, wobec wcześniej przywołanych argumentów, bezzasadny jest zarzut skargi, zgodnie z którym to organ odwoławczy winien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Wydanie decyzji przez organ I instancji w obliczu praktycznie nie przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie, uprawniało Wojewodę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ I instancji, na skutek kasacyjnej decyzji wojewody, Sąd (w nawiązaniu do poglądu organu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu decyzji in fine odnośnie umorzenia postępowania), zwraca uwagę na ugruntowującą się w tym zakresie linię orzecznictwa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 07 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07 (dostępny na stronie internetowej NSA oraz w Lex nr 484887) tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 kpa nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus mb