II SA/Go 234/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi B.P., A. "M" na Rada Miejska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Oddalono skargę Rada Miasta uchwałą z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 26 i art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) - uchwaliła miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia obejmujący obszar ograniczony aleją [...]. W rozdziale II § 8 pkt 19 ust. 1a Rada wyznaczyła tereny komunikacji, dla których przebiegu ustaliła likwidację istniejącego pawilonu handlowo-gastronomicznego usytuowanego na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "[...]" i "[...]" w przypadku realizacji zabudowy usług administracji na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "[...]" oraz w pkt 21 ust. 1d wyznaczyła tereny zieleni parkowej, dla realizacji których ustaliła likwidację istniejącego pawilonu handlowo – gastronomicznego usytuowanego na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami "[...]" i "[...]" – w przypadku realizacji zabudowy usług administracji na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "[...]". Powyższą uchwałę Rady Miasta na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zaskarżyli w imieniu własnym B.P. i A.B., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego polegającego na naruszeniu uprawnień do prowadzenia przedsiębiorstwa A. "M" przez B.P. i przedsiębiorstwa "K" przez A.B.. W skardze do Sądu podali, że ich firmy znajdują się w zabudowie szeregowej kompleksu 4 pawilonów handlowych, które wybudowali z własnych środków na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego nr [...] oraz z własnych środków wybudowali sieć wodno-kanalizacyjną, energetyczną, położyli chodnik i wykonali zieleń. Cała inwestycja była zgodna z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego z 1991r. Pawilony są własnością skarżących wybudowane na gruncie dzierżawionym od Gminy. Zdaniem skarżących przedmiotowa uchwała narusza stosunki własnościowe prowadząc do likwidacji prowadzonych firm, bowiem sama uchwała w rozdziale 2 § 8 pkt 16 ust. 1d nakazuje uwzględniać przełożenie istniejącej linii kablowej energetycznej, która stanowi ich własność. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Podstawą odrzucenie skargi jest brak wykazania przez skarżących swojego interesu prawnego lub uprawnienia, które Rada naruszyła. Skarżący bowiem nie przytoczyli przepisu prawa materialnego niezbędnego dla wykazania naruszenia ich interesu tak jak tego wymaga art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W przedmiocie oddalenia skargi Rada podniosła w uzasadnieniu, iż dopełniła wszelkich wymogów formalnych przy uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...].X.2002r. podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu, a w dniu [...] lipca 2003r. ogłoszono o wyłożeniu planu do publicznego wglądu tak jak tego wymaga ustawa z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z 1999r. Dz. U. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). W chwili przystąpienia do procedury zmiany planu obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia uchwalony uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] maja 1991r. Obowiązywał on do dnia [...] grudnia 2003r. Uchwalenie planu poprzedziła procedura określona w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., a jej realizacja przedstawiała się następująco: 1. uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...].X.2002r. – przystąpienie do realizacji miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. [...].X.2002r. komunikat w Gazecie informujący o możliwości złożenia wniosków do planu, 3. [...].VII.2003r. komunikat w Gazecie informujący o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach [...].VII -[...].VIII.2002 r., 4. [...].IX.2002r. – pismo B.P. zatytułowane "zarzut do projektu planu", 5. [...].IX.2003r. komunikat w Gazecie informujący o sesji Rady Miasta rozpatrującej wniesione protesty w dniu [...].IX.2003 r., 6. uchwała nr [...] Rady Miasta w sprawie odrzucenia protestu B.P., 7. [...].X.2003r. – komunikat w Gazecie informujący o terminie sesji Rady Miasta rozpatrującej projekt miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego celem jego uchwalenia, 8. [...].X.2003r. pismo A.B. skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta z prośbą o wycofanie z porządku obrad sesji projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, 9. zdjęcie z porządku obrad projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na wnioski strony skarżącej oraz informacje o skierowaniu skargi do NSA, 10. [...].III.2004r. wniosek do Przewodniczącego Rady Miasta celem wprowadzenia autopoprawki w § 8 ust. 16 pkt 3 projektu uchwały zakazującego realizacji parkingu podziemnego i stacji paliw, 11. [...].IV.2004r. komunikat w Gazecie informujący o terminie sesji uchwalającej plan w dniu [...].IV.2004r. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono także, że skarżący we wnioskach do projektu planu wnosił o ujęcie w nim drogi dojazdowej do pawilonu. Teren, na którym wnioskodawcy prowadzą działalność gospodarczą jest własnością w dużej części Miasta, a wnioskodawcy tylko ten grunt dzierżawią. Pawilony na tym gruncie znajdujące się mogą być przeniesione w inne miejsce, a umowy dzierżawy gruntu wygasły. Sieci wodno-kanalizacyjne i elektryczne stanowią własność Zakładów Wodociągów i Kanalizacji oraz Energetycznego. Plan sankcjonuje tzw. ład architektoniczny, bowiem obecnie istniejące murowane budynki nie korespondują z pawilonami z płyty obornickiej. Rada Miasta ma tzw. władztwo planistyczne rozumiane jako ustawowe upoważnienie do określania w sposób jednoznaczny przeznaczenia gruntów położonych na terenie gminy oraz określania zasad ich zagospodarowania niezależnie od tego, do kogo te należą i niezależnie od innych umów cywilno-prawnych. Uchwała została uchwalona w dniu [...] kwietnia 2004r. większością głosów po autopoprawce w tytule uchwały w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, a nie zmiany planu bowiem od dnia [...] stycznia 2004r. poprzedni plan już nie obowiązywał. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił co następuje: Uchwałą Nr [...] Rada Miasta z dnia [...].X.2002r. uznała za celowe przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia (karta 73 akt dokumentacji formalno-prawnej ). Rada zawiadomiła na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarządu województwa i powiatu (karty 25, 16 i 19 akt). Przy czym skarżących nie zawiadomiono indywidualnie o przystąpieniu do sporządzania planu, ale po ogłoszeniu w prasie [...].XI.2002r. skarżący złożyli wnioski o ujęciu w planie dojścia i drogi do budynku (karty 114 i 115). Po zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy i uzyskaniu opinii właściwych organów administracji rządowej Rada przystąpiła do uzgodnień projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów, wojewodą, zarządem województwa i zarządami sąsiednich gmin ( karta 147, 184, 189, 193, 202 i 205). W dniu [...].VII.2003r. w Gazecie ukazał się komunikat o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (karta 48) i osobiście o tym fakcie zostali powiadomieniu skarżący (karta 50 – 52) w tym także o możliwości zgłoszenia zarzutów. Rada sporządziła wykaz protestów (karty 2/2, 2/6, 2/7). Zarzuty do projektu planu wnieśli A.B. i B.P. (karty 2/20, 2/25), w których podnieśli te same argumenty co następnie w skardze do Sądu i uchwałami z dnia [...] września 2003r. Nr [...] i Nr [...] zarzuty te zostały potraktowane jako protesty, a następnie odrzucone (karta 2/21 i 2/16). O terminie tej sesji skarżący zostali zawiadomieni imiennie (karta 52, 56 i 57akt). W dniu [...].X.2003r. uchwały o odrzuceniu protestów skarżących zostały doręczone B.P. i A.B., którzy wnieśli skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu (karta 2/6, 2/7, 2/16, 2/17) na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym – tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm. – karta 2/72 i 2/77. Brak w aktach rozstrzygnięcia sądu, a jedynie informacje, że sprawa ta nie była przedmiotem merytorycznego rozpatrywania przez Sąd. O terminie sesji, na której będzie rozpatrywany plan zagospodarowania przestrzennego (to jest [...] kwietnia 2004r.) Rada zawiadomiła w drodze komunikatu prasowego oraz indywidualnie skarżących (karta 59, 69 i 70 akt). Skarżący w dniu [...] maja 2004r. (data prezentaty) wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta na XXVI sesji w dniu [...] maja 2004r. wezwania te pozostawiła bez rozpoznania (karty 15 i 16 akt sądowych II SA/Po 662/04 i II SA/Po 664/04) – odpowiedź w tej mierze z dnia [...].V.2004r. doręczono skarżącym 8.VI.2004r. Skarga do Sądu wpłynęła 7.VII.2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. ustalił, na rozprawie, iż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w 2 sprawach II SA/Po 2582/03 i II SA/Po2583/03 ze skarg B.P. i A.B. na uchwały Rady Miasta z dnia [...] września 2003r. Nr [...] i Nr [...] w sprawie odrzucenia protestu wniesionego do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia skargi te odrzucił z uzasadnieniem, iż w przedmiotowej sprawie na uchwały odrzucające protesty w trybie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) skarga nie przysługuje. Ostatnia umowa dzierżawy ze skarżącymi została przedłużona do dnia [...] grudnia 2003r. W 2004r. Urząd Miasta przedstawił skarżącym projekt nowej umowy dzierżawy gruntu lecz umów tych skarżący nie podpisali. Swój interes prawny skarżący wywodzą z faktu, iż wybudowali przyłącza energetyczne i kanalizacyjne z własnych środków, a nadto urządzili chodniki i zieleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy zważył co następuje: Skargi są niezasadne. Podstawą wniesienia skarg przez B.P. i A.B. jest art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwalą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu brak było podstaw do odrzucenia skarg tak jak wnosił w pierwszym punkcie odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu. Odrzucenie skargi uzasadnia bowiem nie brak interesu prawnego, ale to, iż wnoszący skargę nie mieści się w zakresie podmiotowym legitymacji określonym przez ustawodawcę w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodziła stąd Sąd orzekał merytorycznie. W pierwszej kolejności należy uznać, iż prawidłowo jednostka samorządu terytorialnego zastosowała przy uchwalaniu uchwały jako jej podstawę prawną i tryb postępowania przed uchwaleniem uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z 1999r. nr 15 poz. 139), a to wobec jednoznacznej treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), który to stanowi, że "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe." Również za prawidłowe stanowisko jednostki należy uznać zastosowanie do zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego tryb przewidziany w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. a to zgodnie z ust. 3 tego przepisu. Oceniając przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i ustanawiania tego planu należy stwierdzić, iż jest on w całej rozciągłości zgodny z art.18 ustawy z 7.VII.1994 r. Przedmiotem oceny Sądu były także uchwały Rady Miasta z dnia [...] września 2003r. odrzucające protesty skarżących do projektu planu, ale także okoliczność zakwalifikowania pism przez skarżących zatytułowanych "zarzuty" jako protesty. W orzecznictwie sądu administracyjnego przyjmuje się, że o charakterze pisma – żądania wniesionego do projektu planu miejscowego – nie przesądza jego nazwa lecz to czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., nie sposób dopatrzyć się po stronie skarżących uprawnienia lub interesu o charakterze prawnym, który byłby naruszony zapisem planu stanowiącym, że zagospodarowanie terenów przeznaczonych do realizacji celów publicznych winno odbywać się o własność Miasta. Skarżący nie są właścicielami gruntu, na którym prowadzą działalność, a jedynie jego posiadaczami zależnymi – dzierżawcami na podstawie umowy z Miastem w chwili przystąpienia do opracowania planu, a bez umowy w chwili jego uchwalania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolity jest także pogląd, że nie ma interesu prawnego w postępowaniu planistycznym nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. Skarżący nie wykazali, że przysługuje im chociażby roszczenie o zawarcie umowy przenoszącej własność nieruchomości w stosunku do jednostki samorządu terytorialnego (patrz wyrok NSA z dnia 16.I.2003r. II SA/Gd 3727/2001). Argument, iż za własne środki wybudowali przyłącza energetyczne i kanalizacyjne nie może być brany pod uwagę w niniejszej sprawie jako przemawiającym za istnieniem interesu prawnego, bowiem mogą mieć oni jedynie roszczenie o zwrot nakładów poczynionych na przedmiotową nieruchomość od jego właściciela. Zauważyć należy, iż prawo dzierżawy nie jest prawem silniejszym od prawa własności, gdyż w przeciwnym razie właściciel wbrew woli dzierżawcy nie mógłby decydować o swojej własności. Podzielając pogląd skarżących, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym interes prawny może być naruszony uchwałą, która negatywnie wpływa na status prawny skarżącego, jako mieszkańca gminy i prowadzącego działalność gospodarczą stwierdzić należy, że kwestionowany przez skarżących zapis planu w żadnej mierze nie narusza sfery ich praw jako jedynie dzierżawców gruntu miejskiego. Brak po stronie skarżących interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego zaskarżoną uchwałą skutkuje oddaleniem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270).