II SA/Go 235/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2018 r. nr III/22/2018 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę [...] oddala skargę. Uchwałą Nr III/22/2018 z dnia 20 grudnia 2018 r. Rada Miejska, na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 620 ze zm.), określiła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, który zaskarżył ją w części obejmującej § 5 zarzucając istotne naruszenie prawa dotyczące § 5, w którym określono termin wejścia w życie tej uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa – art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U, z 2017 r., poz. 1523 ze zm., dalej jako u.o.a.n.). Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr III/22/2018 z dnia 20 grudnia 2018 roku Rady Miejskiej, w części obejmującej § 5 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż zgodnie z art. 5 u.o.a.n. nadanie aktowi prawa miejscowego wstecznej mocy obowiązującej nie jest bezwzględnie zakazane. Retroaktywne przepisy lokalne muszą być jednak zgodne z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz nie mogą pogorszyć sytuacji prawnej adresatów aktu prawnego, a na poparcie swojego stanowiska organ zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2010 r. (II FSK 1272/09). Organ podał, iż dopuszcza się nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków. W ocenie organu przedmiotowa uchwala bezsprzecznie działała na korzyść jej adresatów - strażaków, albowiem przyznaje im wyższe wynagrodzenia już od 1 stycznia 2019 r. Powyższe nie narusza więc zasad demokratycznego państwa prawa, ani nie pogarsza sytuacji prawnej adresatów. Wobec powyższego organ wniósł o nieuwzględnienie skargi Prokuratora, albowiem jej uwzględnienie spowoduje, że w przypadku interwencji strażackich podjętych po 1 stycznia 2019 r. otrzymają oni mniejsze wynagrodzenie. Rada Miejska poinformowała ponadto, iż podjęła już działania w celu zmiany zaskarżonych zapisów, podejmując uchwalę nr Vl/23/2019 z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwowy Straż Pożarną lub Gminę.  Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2017. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była uchwała Rady Gminy w sprawie określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U.2018.620 j.t.), w którym zawarto delegację umożliwiającą radom gminy przyznawanie w drodze uchwały na rzecz członków ochotniczej straży pożarnej ekwiwalentu pieniężnego, który otrzymuje członek ochotniczej straży pożarnej, uczestniczący w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa uchwała stanowi przepisy prawa miejscowego. W § 5 uchwały wskazano, że "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa i wchodzi w życie z mocą obowiązująca od [...] stycznia 2019 r.". W ocenie skarżącego Prokuratora ten zapis uchwały narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n., zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast zgodnie z art. 5 u.o.a.n. "Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie." W świetle powyższych przepisów nie można - co do zasady - wykluczyć sytuacji, w której rada gminy może nadać aktowi prawa miejscowego wsteczną moc obowiązującą, z tym jednak, iż cytowany art. 5 uzależnia to od tego, czy nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego. W wyroku z dnia 25 września 2000 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (K 26/99, OTK z 2000 r. nr 6, poz. 186). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że retroakcja jest dopuszczalna i nie stanowi naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego, o ile nowe przepisy nie pogarszają sytuacji niektórych adresatów danej normy prawnej (por. przywołany w odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2010 r., II FSK 1272/09 oraz wyroki z dnia 9 stycznia 2014 r., I OSK 2297/13 i z dnia 18 kwietnia 2014 r., I OSK 197/14). Aby zatem wprowadzenie działania prawa z mocą wsteczną mogło być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, musi wiązać się z polepszeniem sytuacji prawnej niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem niepogarszaniem sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a to z uwagi na charakter materii uregulowanej w zaskarżonej uchwale. Dotyczyła ona bowiem wyłącznie określenia wyższej niż dotychczasowa wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który otrzymuje członek ochotniczej straży pożarnej, uczestniczący w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. W związku z tym poprawiała ona sytuacje prawną członków ochotniczej straży pożarnej i jednocześnie nie wpływała na sytuację prawną innych podmiotów. Co za tym idzie zasady demokratycznego państwa prawnego nie stały na przeszkodzie określeniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną od 1 stycznia 2019 r., a nie zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. 16 stycznia 2019 r. (14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa). Z uwagi na powyższe zapis § 5 uchwały nie może być oceniony jako istotne naruszenie prawa i w tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ----------------------- Id: AD885B85-66CE-'iC3D*B75F-3BD6D'ł052'łCC. Podpisany Strona i UCHWALA NU V1/23/2019 RADY MIEJSKIICJ W ZBĄSZYNKU