II SA/Go 239/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] r., nr XI/106/2007 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich I. stwierdza nieważność § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. II SA/Go 239/10 Uzasadnienie 1. Dnia [...] lipca 2007r. Sejmik Województwa, działając na podstawie art. 18 pkt 1c ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.; dalej ustawa o samorządzie województwa) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej ustawa o drogach publicznych), podjął uchwałę Nr Xl/106/2007 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich. Uchwała powyższa opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 16 lipca 2007 r. (Dz. U. Nr 73, poz. 1043). W § 2 ust. 3 uchwały ustalono, że zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W § 3 ust. 1 ustalono roczne stawki opłat za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego dróg wojewódzkich dotyczącego umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w zależności czy jest to teren zabudowany, poza tym terenem czy też urządzenia na drogowym obiekcie inżynierskim. W ust. 2 tego paragrafu uchwalono, że roczne stawki opłat w wysokości określonej § 3 ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W ust. 3 postanowiono, że roczną opłatę za umieszczenie urządzenia nalicza się proporcjonalnie do liczby dni do końca roku kalendarzowego licząc od daty wskazanej we wniosku. Natomiast § 4 ust. 4 stanowi, że opłaty za kolejne lata wymierzane będą decyzjami administracyjnymi. W § 4 pkt 2 uchwalono, że za zajęcie pasa drogowego, na cel o którym mowa w §1 pkt 3 uchwały, ustala się dzienne stawki opłat za 1 m2 reklamy: lit. a) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie, w szczególności w postaci planów, map, tablic lub plansz w wysokości 0,50 zł, lit b) reklamy inne w wysokości 1,50 zł. 2. Powyższa uchwała w części obejmującej § 2 ust. 3, § 3 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, § 4 pkt 2 lit. "a i "b" została zaskarżona przez Prokuratora Okręgowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wniósł o stwierdzenie jej nieważność w zaskarżonym zakresie. Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa to jest art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych polegające na przekroczeniu przez Sejmik Województwa w przepisach § 2 ust. 3, § 3 ust. 2, 3 i 4 oraz § 4 pkt 2 litera "a" i litera "b" zaskarżonej uchwały upoważnienia ustawowego, którego zakres określają powołane przez skarżącego przepisy ustawy o drogach publicznych. Skarżący wskazał, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w szczególności w zakresie zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 18 pkt 1c ustawy o samorządzie województwa). Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Ustęp 9 tego artykułu enumeratywnie wylicza czynniki, które organ stanowiący powinien uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wyliczenie tych czynników oznacza, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat, nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały określone w przepisie. Sposób naliczania opłaty określają ust. 4 oraz 4 art. 40 ustawy o drogach publicznych W ocenie skarżącego w ramach delegacji ustawowej Sejmik Województwa uprawniony był wyłącznie do określenia stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez jeden dzień lub stawki rocznej pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia, w zależności od celu zajęcia pasa drogowego. Pojęcie "rok", którym posługuje się ustawodawca w ustawie o drogach publicznych nie musi odpowiadać temu kalendarzowemu, który obejmuje okres od 1 stycznia do 31 grudnia (np. umieszczenie urządzenia przez rok w okresie od 1 lipca do 30 czerwca roku następnego).Przepisy ustawy nie upoważniają organu do ustalenia sposobu obliczania opłaty. Skarżący zarzucił także zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa przez powtórzenie zapisów ustawowych oraz wprowadzenie w pkt 2 (lit. "a" oraz lit "b") § 4 przedmiotowej uchwały zróżnicowania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od treści reklamy, co w jego ocenie również stanowiło przekroczenie normy kompetencyjnej i prowadziło do naruszenia zasady równości. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu zróżnicowania wysokości stawek reklamy stwierdzono, iż jest on niezasadny, gdyż taką możliwość dopuszcza art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. W kwestii określenia w treści zaskarżonej uchwały terminu pobierania opłaty jako ,,roku kalendarzowego" wskazano, iż takie unormowanie podąża w ślad za regulacjami ustawowymi. W ocenie organu pojęcie "rok", którym ustawodawca posługuje się w treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, należy interpretować łącznie, z brzemieniem art. 40 ust. 13a ustawy o drogach publicznych, który wskazuje na sposób uiszczania opłaty za kolejne lata zajęcia pasa drogowego, W przywołanym przepisie ustawodawca konstruując jego treść, wprost odwołuje się do okresów kalendarzowych upływu czasu, wskazuje iż "opłatę roczną" należy uiścić do 15 stycznia danego roku z góry za dany rok. Taki sposób sformułowania obowiązku zapłaty należności wskazuje, że ustawodawca uznał, iż opłata roczna winna być powiązana z trwaniem roku kalendarzowego zajęcia pasa drogowego. Powyższa interpretacja znajduje również, w jego ocenie, oparcie w treści uzasadnienia ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179. poz. 486). Odnosząc się do zarzutu powtórzenia zapisów ustawowych wskazano, iż miały one jedynie charakter informacyjny, nie wykazujący istotnego naruszenia prawa. Bezwzględny zakaz umieszczania powtórzeń zapisów ustawowych prowadziłby bowiem do tworzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego, niezrozumiałych aktów prawa miejscowego. Oceniając, czy dane powtórzenie zapisów ustawowych stanowi naruszenie prawa, należy na takie powtórzenie patrzeć przez pryzmat poprawnej legislacji, w której adresaci aktu prawnego, potrafią w sposób prosty i jednoznaczny wyinterpretować z danego aktu normę prawną ich dotyczącą. Pozbawienie aktów prawa miejscowego możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w niektórych wypadkach, powodowałoby tworzenie "ułomnych aktów prawnych" niezrozumiałych dla ich odbiorców. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2010 r., stanowiącym polemikę z odpowiedzią na skargę, Prokurator podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 4. Zgodnie z przepisami art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się samodzielnej podstawie - art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) i nie budzi w sprawie wątpliwości. 5. Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji R.P. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji R.P. organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z przepisu tego wynika, że akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto dodać należy, że normy kompetencji "prawotwórczej" powinny być interpretowane w sposób ścisły. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Dlatego wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego jest oceniane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. 6. Wskazana charakterystyka odnajduje się w trzech problemach przedmiotowej uchwały, które wyznaczają także problematykę sporną. Kompetencji organu do uchwalenia zapisów stanowiących powtórzenie treści prawa ustawowego, dookreślenia zasady pobierania opłaty przez określenie terminu jej pobierania jako roku kalendarzowego oraz zróżnicowania wysokości stawek w zależności od treści reklamy. Każdy z nich wymaga odrębnego omówienia w świetle przesłanek art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. 7. Powtórzenie treści zapisów ustawowych, w świetle jego usprawiedliwienia zawartego w odpowiedzi na skargę, wymaga stwierdzenia wagi owego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego jest ona istotna, aczkolwiek argumenty zawarte w skardze nie są w tej kwestii rozwinięte. W piśmie procesowym prokurator powołuje się natomiast na wykształconą linię orzecznictwa sądów administracyjnych. Problem ten jest złożony. Wzgląd na społeczne skutki stosowania prawa i jego komunikatywność może przemawiać za "łączeniem" elementów normatywnych różnego stopnia w dostępną dla adresatów całość, co byłoby specyficznym rodzajem ujednolicenia. Nie jest to jednak zagadnienie prawotwórcze, lecz techniczno-redakcyjne. Natomiast jeśli kompetentny organ samorządu województwa w treści uchwały, mającej postać aktu prawa miejscowego, inkorporuje jakieś przepisy prawa wyższego rzędu - ustawowego tworzy stan bezprawności, bowiem przypisuje sobie zakres kompetencyjności przynależny wyłącznie generalnej kompetencji ustawodawczej. Tym samym prowadzi to do naruszenia podstawowych zasad państwa prawa, dotyczących kompetencji prawodawczej. Z tych względów stanowisko sądów administracyjnych jest rygorystyczne i traktuje takie naruszenie prawa jako rażące (por. wyrok NSA z 28 lutego 2003 r., l SA/Lu 882/02, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z 16 marca 2001 r, sygn. akt IV SA 385/99, LEX nr 53377). Wbrew twierdzeniom strony przeciwnej treść "powtórzeń" nie prowadzi do poprawy świadomości prawnej bo może być odbierana przez adresatów norm prawnych jako wyłączny rezultat prawodawstwa organu jednostki samorządu terytorialnego. To z kolei może rodzić poważne zakłócenia dla funkcjonowania praw i obowiązków wynikających z tak konstruowanych aktów prawnych. Zauważyć należy, iż przedmiotem skargi nie jest bowiem jakiś rodzaj ujednoliconego tekstu łączącego przepisy różnej rangi, sporządzony dla celu edukacyjnego, czy objaśniającego tylko akt prawny, który przebiegać powinien tylko w zakresie udzielonej kompetencji konstytucyjnej i ustawowej. Na to odróżnienie należy zwrócić szczególną uwagę. 8. Problem kolejny to kwestia określenia terminu pobierania opłaty, czyli roku kalendarzowego. W tym zakresie skarga jest także zasadna. Podobnie, jak w pierwszym przypadku o naruszeniu prawa decyduje przekroczenie zakresu udzielonej kompetencji. Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego (...), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Zgodnie z ust. 13 tego artykułu termin uiszczenia opłaty (...) wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a. Na podstawie ust. 13a art. 40 ustawy o drogach publicznych opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. Użyte w przepisach ust. 5 i ust. 13a pojęcie roku może być co najmniej dwojako rozumiane, w sposób odpowiadający okresowi 365 albo 366 dni liczonemu od 1 stycznia do 31 grudnia danego roku albo od innej daty, związanej z dniem umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Problem, który podejmuje uchwała w § 3 ust. 2 i 3 ma zatem charakter interpretacyjny. Tak zresztą rozumie to sam organ, który swoje stanowisko wprost wyraża w odpowiedzi na skargę. Nie dostrzega jednak, że jego argumentacja prowadzi do przypisania sejmikowi województwa kompetencji do dokonywania wykładni prawa ustawowego i to wykładni ma jącej charakter obowiązujący, w tym zakresie, w jakim jej wynik stać się ma prawem miejscowym. To, iż jakiś rezultat wykładni wydaje się organowi mocniej uzasadniony, a nawet jedyny do przyjęcia nie czyni jeszcze jego kompetencji do doprecyzowania, czy wyjaśniania treści aktu ustawowego. Zasadniczo odmienna jest bowiem sytuacja, w której w indywidualnej decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 13 doszłoby do wykładni wskazanych przepisów, a inna, gdy aktem prawa miejscowego, poprzez wykładnię, wyjaśniana jest treść przepisów ustawy. Drugiego rozwiązania nie dopuszcza delegacja ustawowa, gdyż zawarte w jej art. 40 ust. 8 upoważnienie dotyczy wyłącznie określenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Jest to zatem rażące naruszenie prawa. 9. W trzeciej kwestii podzielono natomiast argumenty zaprezentowane przez organ. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem w pełni stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2008 r., (II GSK 151/08), w którym stwierdzono, iż przepisy art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych, nie nakładają obowiązku ustalenia tylko jednej stawki opłaty. Nie zakazują zatem różnicowania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, który nakazuje organowi gminy wzięcie pod uwagę kilku elementów. Przesądza to o możliwości funkcjonowania co najmniej dwóch opłat. Podkreślić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za możliwością różnicowania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego przemawia nie tylko brak wyraźnego przepisu w ustawie o drogach publicznych, który zawierałby taki zakaz, ale także przepis art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, który dopuszcza możliwość wprowadzenia preferencji. W przedmiotowej sprawie preferencja ta, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie ma charakteru dyskryminującego i nie narusza zasady równości. Zasada równości, do której odwołuje się prokurator jest podstawową zasadą porządku prawnego. Wymaga ona jednak wypełnienia pojęciowego i konfrontacji z warunkami jej zastosowania. Preferencja wynikająca z § 4 pkt 2a uchwały nie jest wyrazem nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji umieszczających reklamy podmiotów tylko uprzywilejowania urządzeń niosących informację publiczną, o przydatności społecznej i ponadlokalnej. Tego typu preferencja ma istotną podbudowę aksjologiczną wywodzoną z zasad i celów samorządności lokalnej, w której doniosłą rolę odgrywa informacja o regionie. Skoro pozostałym reklamom (pkt 2b) przysługuje status komercyjny nie dziwi, typowe dla tej sfery zjawisk, zwiększenie wymagań, także finansowych, które w skali wynikającej z uchwały, nie można uznać za nieproporcjonalne. Z tych względów, w tym zakresie nie zachodziła podstawa do derogacji aktu prawa miejscowego (art. 151 p.p.s.a.). 14. O wstrzymaniu zaskarżonego aktu, w części określonej w pkt l wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (szerzej Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).