II SA/Go 241/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Wojewoda z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych oddala skargę. II SA/Go 241/06 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. , znak [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi M.D., na jej wniosek, pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, obejmujących montaż kotła c.o. na paliwo stałe wraz z podłączeniem do instalacji centralnego ogrzewania w obrębie piwnic, dla należącego do niej lokalu mieszkalnego położonego w [...], działka nr [...], oraz demontaż pieca węglowego w lokalu mieszkalnym nr 2 ww. budynku. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji wskazał, iż stosownie do dyspozycji art. 33. ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz.. 2016 ze zmian.), do wniosku z dnia [...].11.2005r. inwestor dołączył projekt budowlany w czterech egzemplarzach odpowiadający warunkom , o których mowa w art. 35 w/w ustawy oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...].11.2005r. zawiadomiono współwłaścicieli budynku o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę w/w inwestycji. W wyniku zawiadomienia współwłaściciele budynku stwierdzili, że nie wyrażają zgody na wykonanie robót budowlanych określonych we wniosku, wnosząc jednocześnie uwagi. Odnosząc się do zgłoszonych zastrzeżeń organ I instancji podał, że: 1. Zarzut, że zamontowanie pieca na miał węglowy jest niezgodny z opinią kominiarską, która zawiera zgodę na zamontowanie pieca na węgiel, jest bezzasadny ponieważ miał węglowy jest także węglem kamiennym (jeden z asortymentów), 2. Ocena zawartości projektu budowlanego należy do oceny organu a nie wnoszącego uwagi, 3. Zakres robót budowlanych nie dotyczy sprawy samowoli budowlanej, którą prowadzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, 4. Piwnice, w których mają być prowadzone roboty budowlane są pomieszczeniami przynależnymi do lokali mieszkalnych nr 1 i 2 (zgodnie z aktem notarialnym Rep. A nr [...] i Rep. A nr [...]), dla których przedstawiono prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie częścią wspólną budynku. Organ I instancji wskazał, iż realizacja inwestycji nie spowoduje żadnych zmian w lokalu stanowiącym własność wnoszących sprzeciw współwłaścicieli i nie wprowadza żadnego ograniczenia w jego użytkowaniu, a przedłożone zarzuty nie wskazują na naruszenie interesu prawnego wnoszącego sprzeciw. Organ ustalił, że inwestor dokonuje włączenia montowanego pieca c.o do czynnego przewodu dymowego w zamian za demontowany piec węglowy. W tym stanie nie ma zmiany przeznaczenia tego przewodu ani sposobu jego użytkowania. Przewód ten służy bowiem do obsługi wyłącznie jednego lokalu mieszkalnego, nie będącego własnością wnoszących sprzeciw. Zgodnie z art. 198 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny, każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Nadto organ I instancji powołał przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym inwestor ma prawo korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w tym przypadku do korzystania z prawa własności do lokalu mieszkalnego. Uniemożliwienie ogrzewania inwestorowi w/w. lokalu stanowi ograniczenie prawa własności do lokalu i niemożność jego wykorzystania zgodnie z jego przeznaczeniem. Na oryginale decyzji organu I instancji na stronie 3 (k. 28 akt administracyjnych) znajdują się odręczne zapiski o dacie doręczenia jej M.D. i M.B. oraz oświadczenia o zgodności decyzji z ich żądaniem i braku woli do wniesienia odwołania. Nadto znajduje się także dopisek z podpisem nieczytelnym, iż zgodnie z art. 130 §4 k.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania ponieważ jest zgodna z żądaniem stron. Uczestnicy postępowania M. i J.R., nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożyli od niego odwołanie do Wojewody. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazali, iż pismem z dnia [...] listopada 2005r. organ administracji publicznej zawiadomił ich o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w/w. inwestycji. W dniu [...] grudnia 2005r. skarżący jako strona postępowania i współwłaściciele części wspólnych budynku w [...] nie wyrazili zgody na wykonanie prac budowlanych wynikających z wszczętego postępowania, a dotyczących części wspólnych w/w. nieruchomości. Organ I instancji mimo braku podstaw formalnych wydał sporną decyzję. Zdaniem odwołujących się brak zastosowania przez organ administracji publicznej art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w konsekwencji pozbawienie praw strony w postępowaniu administracyjnym winno być przesłanką uchylenia spornej decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] Wojewoda, działając w oparciu o przepis art. 138 par. 1 pkt. 2 kpa. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, albowiem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Wojewoda pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Gr [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podanie informacji na jakim etapie realizacji znajduje się przedmiotowa inwestycja. W piśmie z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował organ odwoławczy, że roboty budowlane, polegające na montażu kotła c.o. na paliwo stałe wraz z podłączeniem instalacji c.o. w obrębie piwnic dla lokalu mieszkalnego w [...], na działce nr [...] zostały rozpoczęte w dniu [...] grudnia 2005r., a zakończone [...] grudnia 2005r. Wobec faktu, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana a postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych organ odwoławczy uznał za zasadne umorzenie postępowania w sprawie. Z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się M.D. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na ustalenia decyzji z dnia [...] grudnia 2005r. wydanej przez organ I instancji, w której stwierdzono, iż realizacja inwestycji nie spowoduje zmian w przedmiotowym lokalu i nie wprowadza ograniczeń w jego użytkowaniu. Nadto skarżąca podała, iż nie rozumie podstaw uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z dnia [...].03.2006r., podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1296 z póżn. Zmian.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe oznacza to, iż rozpoznając skargę Sąd ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów prawa procesowego. Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst. Jedn.: Dz.U. z 2003r. ,nr 207, poz. 2016 z późn. Zmian.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 16 par. 1 kpa stanowi, iż decyzja jest ostateczna, jeżeli nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Bezspornie decyzja organu I instancji z dnia [...].12.2005r. nie posiadała przymiotu decyzji ostatecznej, bowiem uczestnicy postępowania M. i J.R. wnieśli w terminie od niej odwołanie. Biorąc pod uwagę, że art. 108 §1 k.p.a. jest przepisem procesowym, a art. 28 ust. 1 prawa budowlanego stanowi przepis prawa materialnego, należy opowiedzieć się za wyłączeniem możliwości zaopatrzeniu decyzji o pozwoleniu na budowę w rygor natychmiastowej wykonalności. Przepisy procesowe mają bowiem na celu zabezpieczenie i realizację norm prawa materialnego i pełnią funkcję służebną w stosunku do prawa materialnego. Podobnie należy się odnieść do treści art. 130 §4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Należy przy tym zauważyć, że kontynuowanie dobrowolnego wykonania decyzji nie jest niezależne od zachowania strony postępowania. Z chwilą zatem wniesienia odwołania przez stronę, prawo dobrowolnego wykonania decyzji wygasa. Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że art. 28 prawa budowlanego wymaga, aby decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna, a nie jedynie wykonalna. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W kontekście powyższego realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na wykonanie w/w. robót. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w tezie do wyroku z dnia 5.09.2001r., sygn. SA/Sz. 2652/00, OSP 2002/12/155, zgodnie z którą inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 1994r. ,Nr 89, poz. 414 ze zmian.). Tym samym naraża się on na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Uczyniony zatem odręcznie dopisek na decyzji, iż podlega ona wykonaniu jest niezgodny z prawem nie tylko z tego powodu, iż nie wiadomo kdo go napisał, ale także niedopuszczalny w świetle art. 28 prawa budowlanego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.