II SA/Go 243/12

Dnia 19 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R.I. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] (znak: [...]) Starosta Powiatu uznał R.I. za osobę bezrobotną oraz odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że skarżący spełnił przesłanki uznania go za osobę bezrobotną, jednakże w okresie osiemnastu miesięcy poprzedzających dzień rejestracji suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69 poz. 415 ze zm. – dalej "ustawa o promocji zatrudnienia"), jest krótsza niż wymagane 365 dni. Odwołując się do Wojewody R.I. wskazał, że decyzja organu I instancji jest dla niego krzywdząca. W jego ocenie w innych krajach europejskich osobom bezrobotnym przyznaje się stałe zasiłki, podczas gdy w Polsce takiego zasiłku nie otrzymał. Wskazał również na trudną sytuację życiową oraz problemy ze zdrowiem. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. W jej uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa podejmując decyzję w przedmiocie odmowy stronie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Powiatowy urząd pracy o ile stwierdzi, że rejestrująca się osoba spełnia warunki do uzyskania statusu bezrobotnego bada, czy zostały udokumentowane okresy uprawniające do przyznania prawa do zasiłku. Tymczasem w niniejszej sprawie w dniu rejestracji, skarżący nie przedstawił świadectw pracy lub innych dokumentów niezbędnych do ustalenia jego uprawnień do otrzymywania zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast z analizy akt wynika, że ostatni okres zatrudnienia R.I. w Polsce miał miejsce w okresie od [...] kwietnia 2002 r. do [...] maja 2003 r. w firmie "S. Fakt ten wskazał zresztą skarżący. Nie było zatem możliwości przyznania prawa do zasiłku ponieważ wskazany okres zatrudnienia nie przypada w czasie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia). Na powyższą decyzję R.I. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W jej uzasadnieniu powołując się na gwarancje konstytucyjne wywodził, że Polska, w przeciwieństwie do innych państw Unii Europejskiej, nie realizuje funkcji opiekuńczych wobec swoich obywateli. Podkreślił swoją trudną sytuację finansową oraz zdrowotną. Wskazał na warunki kryzysu gospodarczego i wzrostu cen. W odpowiedzi na Skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych aktów lub czynności pod względem zgodności z prawem. Usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a. Dokonując kontroli sąd administracyjny nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie spór sądowy dotyczy spełnienia przesłanek oraz niezastosowania przez organy przepisu art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazany przepis stanowi uszczegółowienie zasady, że zasiłek dla bezrobotnym jest tą formą pomocy przewidzianą na wypadek bezrobocia, która ma zastosowanie w razie braku możliwości skorzystania ze środków mających na celu, bezpośrednio lub choćby pośrednio, podjęcie przez bezrobotnego pracy. Tego rodzaju pomoc przysługuje, gdy brak jest propozycji odpowiedniej pracy, mimo przeszkolenia, czy przekwalifikowania bezrobotnego przez organy. Krajowy ustawodawca przyjął, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku przez osobę posiadającą status bezrobotnego jest legitymowanie się odpowiednim "stażem", czyli okresem pewnej aktywności zawodowej lub okresem z nim zrównanym. Ustawa określa to wyraźnie wskazując, że powinna ona stanowić łącznie okres co najmniej 365 dni przypadających w czasie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w charakterze bezrobotnego. Wybór tego okresu nie jest przypadkowy, gdyż odpowiada on standardowemu, minimalnemu czasowi opłacania składki na fundusz, z którego wypłacane jest świadczenie zasiłkowe. Przepis art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia pozwalają przy tym uwzględnić różne okresy, które mogą być sumowane, a także nie muszą mieć charakteru ciągłego. Istotne jest jedynie, by okresy te występowały we wskazanym wyżej czasie 18 miesięcy i po zsumowaniu równe były przynajmniej 365 dniom. Przepis art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Op 401/07, LEX nr 489517). Podkreślić należy, że przepisy ustawy dozwalają również na zaliczenie okresu zatrudnienia w innym kraju członkowskim Unii Europejskiej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 71 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku zalicza się ponadto okresy zatrudnienia w państwach, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c ustawy, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej wynikających z Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 i Nr 574/72. Z ustalonych w sprawie okoliczności wynika jednoznacznie, że skarżący nie spełnił przesłanek, od których zależy uzyskanie świadczenia dla bezrobotnych. Z brzmienia art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku przed upływem 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny "udokumentowanie", o którym mowa we wskazanym przepisie, nie zostało sprecyzowane w przepisach powołanej wyżej ustawy oraz przepisach wykonawczych. Dlatego podlegają one udowodnieniu na zasadach wynikających z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym przez właściwe organy (por. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2010 r., I OSK 750/10, Lex nr 745313). W niniejszej sprawie skarżący powoływał się tylko ogólnikowo na pobieranie jakiegoś zasiłku w innym kraju wspólnoty. W złożonym oświadczeniu oraz swoich rozbudowanych pismach procesowych nie wskazał też żadnych okoliczności wskazujących lub chociażby uprawdopodobniających te twierdzenia. Jedyny okres zatrudnienia jaki konkretnie wskazał został przez organ uwzględniony. Wskazać bowiem należy, że przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w państwach członkowskich Wspólnoty Europejskiej adresowane do pracowników migrujących, nie mają na celu usunięcia różnic istniejących pomiędzy poszczególnymi systemami krajowymi, a jedynie wprowadzenie instrumentów prawnych, które pozwalają na współistnienie tych systemów. Mają one na celu wyeliminowanie niekorzystnych następstw, które mogłyby stać się udziałem pracownika w związku z podejmowaniem przez niego i kontynuowaniem aktywności zawodowej w różnych systemach zabezpieczenia społecznego państw członkowskich. Pozwalają one zatem na uwzględnianie wykazanych okresów legalnego zatrudnienia w poszczególnych krajach członkowskich, ale nie nakładają na żaden kraj członkowski obowiązku przyznania zasiłku z samego faktu bycia osobą bezrobotną. Natomiast powołane przez skarżącego przepisy Konstytucji RP nie mają charakteru normatywnego, w tym znaczeniu, że nie stanowią one samodzielnej podstawy prawnej do przyznania jakiejkolwiek formy pomocy, ani też nie konstruują żadnego uprawnienia lub roszczenia nadającego się do realizacji na drodze administracyjnej lub sądowej. W ramach kompetencji sądu administracyjnego stanowią jedynie wzorzec kontroli rozwiązania ustawowego z założeniami systemu polityki społecznej i przeciwdziałania bezrobociu. W przepisie art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia niezgodności takiej, w szczególności godzącej w wartości konstytucyjnie, niniejszy sąd się nie dopatrzył. Skoro zaskarżona decyzja nie zawierała uchybień o charakterze procesowym oraz nie narusza przepisów prawa materialnego, to stosownie do postanowień art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić.