II SA/Go 246/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.P. – B., M.B. – T., M.K. – S., B.M., M.N., A.S. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla niepublicznych przedszkoli postanawia: odrzucić skargę. W.P. – B., M.B. – T., M.K. – S., B.M., M.N., A.S., reprezentowane przez adw. A.D. pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. zwróciły się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o obliczenie i wypłatę dotacji należnej niepublicznym przedszkolom w wysokości i na zasadzie określonej w art. 90 ust. 2 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dotychczas wypłacone dotacje były zaniżone w odniesieniu do należnej wysokości rzeczywistej kwoty dotacji. W konsekwencji wniesiono o dokonanie korekty wysokości dotychczasowych dotacji wypłaconych za lata 2011, 2012, 2013 oraz wypłaty różnicy dotacji wynikającej z zaniżenia wcześniej dokonanych wypłat. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. w/w osoby uzupełniły złożony wniosek wzywając organ do wyjaśnienia sprawy. Prezydent Miasta pismem z [...] grudnia 2013r. nr [...] poinformował pełnomocnika wnioskodawców, że brak jest podstaw do dokonania korekty wysokości dotychczasowych dotacji dotychczas wypłaconych, bowiem zostały one wyliczone prawidłowo i zgodnie z art. 90 ust. 2 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.). Odpowiedź organu doręczono pełnomocnikowi dnia 7 stycznia 2014 r. Z kolei pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ odnosząc się do złożonego pisma z dnia [...] grudnia 2013r. dotyczącego uzupełnienia informacji o szczegółowych wydatkach bieżących przewidzianych w budżecie, które zdaniem wnioskodawców, nie zostały uwzględnione przy obliczaniu wypłaconych dotacji i przyczyn ich nieuwzględnienia wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. Wyjaśnił, iż uwzględniając skierowane przez wnioskodawców do organu przedsądowe wezwania do zapłaty, wnioski z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] grudnia 2013r. o uzupełnienie informacji uznać należy za bezprzedmiotowe. Ponadto organ zasugerował spotkanie, przed wniesieniem sprawy na drogę postępowania sądowego. Pełnomocnik W.P. – B., M.B. – T., M.K. – S., B.M., M.N., A.S. pismem z [...] stycznia 2014 r. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez poprawne ustalenie wysokości dotacji. W odpowiedzi Wójt, pismem z [...] lutego 2014 r. nr [...], poinformował, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa można do organu kierować jednokrotnie, tym samym wnioskodawcy wyczerpali już tryb wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w zakresie prawidłowości naliczenia i przyznania dotacji. Jednocześnie organ wskazał, ze podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie ( pismo doręczono pełnomocnikowi strony – 12 lutego 2014 r. ). Dnia 20 lutego 2014 r. do organu wpłynęła wniesiona za jego pośrednictwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarga W.P. – B., M.B. – T., M.K. – S., B.M., M.N., A.S., reprezentowanych przez adw. A.J., na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla niepublicznych przedszkoli. W skardze zarzucono Prezydentowi Miasta naruszenie przepisu art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572) poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.: - zaniechanie dokonania właściwego obliczenia i wypłaty Skarżącym należnej kwoty dotacji za lata 2011, 2012 i 2014 w wysokości i na zasadach określonych w przepisie art 90 ust 2b ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. oraz stosownie do Uchwały Rady Miasta nr XLIX/632/09 z dnia 30 czerwca 2009 r. zmieniająca uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom/..../ - przyjęcie jako podstawy obliczenia należnej dotacji do niepublicznych przedszkoli tylko niektórych, wyselekcjonowanych wydatków, tj. wydatków zaliczonych w budżecie gminy wyłącznie do rozdziału 80104; - pominięcie innych wydatków bieżących, zaplanowanych w budżecie przeznaczonych na przedszkola publiczne; - zaniechanie pełnego i rzetelnego przedstawienia skarżącym wszystkich informacji o wydatkach bieżących na przedszkola publiczne przewidzianych w budżecie za poszczególne lata; Ponadto naruszenie postanowień Uchwały Rady Miasta nr XLIX/632/09 z dnia 30 czerwca 2009 r., zmieniającej uchwałę nr XXXVII/510/08 z dnia 30.12.2008 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom, szkołom i placówkom prowadzącym przez osoby fizyczne, poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. w zakresie opisanym w pkt. "a" powyżej, jak również w konsekwencji spowodowanie wypłacenia przedmiotowych dotacji w wysokości zaniżonej, tj. nie uwzględniającej wszystkich bieżących wydatków; naruszenie art. 236 §2 Ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. nr 157 poz. 1240) poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie zawężającej interpretacji pojęcia "wydatków bieżących", art. 90 ust 2b Ustawy o systemie oświaty. Tymczasem przepis art. 236 w/w ustawy stanowi, iż "bieżące wydatki ustalone w budżecie" to wszystkie te wydatki, które nie są "wydatkami majątkowymi" . Na skutek wadliwego zastosowania w/w przepisów organ dokonał wybiórczego zaliczenia w poczet "bieżących wydatków" tylko części wydatków, które zobowiązany był uwzględnić przy obliczeniu dotacji należnej skarżącym; naruszenie art 9 KPA poprzez zaniechanie poinformowania Skarżących o wszystkich okolicznościach faktycznych mających wpływ na ustalenie wysokości dotacji, tj. podania informacji dotyczących zarówno wydatków bieżących zaliczonych przez organ do podstawy obliczenia dotacji, jak i tych wydatków bieżących, które zostały pominięte przy jej obliczeniu. Brak uzasadnienia przyczyn takiej dowolności w klasyfikacji wydatków na potrzeby "a priori" założonego sposobu obliczenia dotacji; a także naruszenie przepisu art 2, 32,18 i 71 Konstytucji RP w związku z art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572], albowiem wyplata dotacji na rzecz przedszkoli niepublicznych w należnej wysokości jest obowiązkiem organu wynikającym z jego ustawowych zadań . Zaniechanie wykonania tego obowiązku narusza nie tylko w/w przepisy prawa ale powoduje dla obywatela powstanie określonego roszczenia. Na tej podstawie Skarżące wniosły o stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta zawartej w stanowisku przedstawionym w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] stanowiących odpowiedź na "wniosek" skarżących z dnia [...].12.2013 r., uzupełniony pismem z dnia [...].12.2013 r. w przedmiocie przyznania (obliczenia) i wypłaty należnej dotacji z tytułu prowadzenia przez wnioskodawców niepublicznych przedszkoli w latach 2011, 2012 i 2013, jak również na "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" z dnia [...] stycznia 2014 r., a ponadto stosownie do art 146 § 2 p.p.s.a. o uznanie, iż Prezydent Miasta zobowiązany jest wobec Skarżących do właściwego obliczenia i wypłaty pełnej, należnej im kwoty dotacji za lata 2011, 2012, 2013 w wysokości i na zasadach określonych w przepisie art 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. [Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 z późniejszymi zamianami), stosownie do Uchwały Rady Miasta nr XLIX/632/09 z dnia 30 czerwca 2009 r. zmieniającą uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom, szkołom i placówkom prowadzącym przez osoby fizyczne (...). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem skarga dotyczy sprawy, która została rozstrzygnięta przez sąd w postępowaniu pod sygnaturą akt II SA/Go 141/14. Ponadto skarżące wniosły w trybie określonym w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego skargę na działanie Prezydenta Miasta w zakresie załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. Tryb tego postępowania nie podlega natomiast kontroli sądów administracyjnych. Nadto organ wskazał, że zaskarżona czynność nie mieści się w kategorii spraw objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ponadto podkreślił, że strona nie wyczerpała przewidzianego ustawą – art. 52 § 3 p.p.s.a. warunku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Merytorycznie odnosząc się do skargi organ wskazał, że zarzuty strony skarżącej są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; zwanej dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z § 3 ww. artykułu Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Należy stwierdzić, iż skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność gdy podjęty jest on w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 16 września 2004 r., sygn. OSK 247/04, Lex nr 125767). Zaskarżona przez skarżącą czynność Prezydenta Miasta polegająca na odmowie dokonania korekty kwoty dotacji na rok 2011, 2012 i 2013 dla niepublicznych przedszkoli nie należy do żadnej z ww. form działania administracji publicznej. Wypłata dotacji stanowi stricte techniczną czynność o charakterze księgowo – rachunkowym i nie kwalifikuje się jako czynność materialnoprawną z zakresu administracji publicznej określona art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 525/12). Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Skarżącej niewątpliwie przysługuje określone w art. 90 ustawy prawo do otrzymania podmiotowej dotacji z tytułu prowadzenia niepublicznego przedszkola. Zasady udzielania tej dotacji określają przepisy art. 90 ust.1 i 2b ustawy oraz ustalony na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy uchwałą rady gminy tryb udzielania i rozliczania dotacji. Złożenie przez prowadzącego przedszkole niepubliczne wymaganego wniosku oraz wskazanie wymaganych danych co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola skutkuje dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu wykonawczego gminy, obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej. Jest to czynność techniczna o charakterze księgowo-rachunkowym. W konsekwencji także żądanie dokonania korekty wypłaconej przez organ, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, również stanowi czynność techniczną, która nie mieści się w katalogu sprawy objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, Sąd nie ma możliwości zbadania skargi w świetle przepisu art. 1 p.p.s.a. zawierającego definicję legalną sprawy sądowo-administracyjnej oraz wyżej cytowanym art. 1 § 1 p.u.s.a. Na marginesie zauważyć można jedynie, że w złożonej skardze skarżące domagały się w istocie zwiększenia kwoty dotacji na rok 2011, 2012 i 2013. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarga jest żądaniem zapłaty, a spór dotyczy ustalenia wysokości kwoty dotacji. Zagadnienie wysokości dotacji nie podlega jednak rozstrzygnięciu w ramach skargi skierowanej do sądu administracyjnego. O dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje podstawa prawna wskazana przez powoda, natomiast stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym lub sądowo-administracyjnym, że uprawnienie strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie tego uprawnienia, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Wskazać także należy, że skoro w przepisach ustawy o systemie oświaty nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, to podmiot uprawniony może poszukiwać ochrony prawnej tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Sąd podkreśla, że o tym, iż w takiej sytuacji właściwa i dopuszczalna jest droga cywilnoprawna, świadczy wyrok Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt IV CSK 696/12 w którym postawiono tezę, że dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia roszczeń podmiotów niepublicznych o zapłatę z tytułu wadliwego obliczenia i w konsekwencji nieuzasadnionego obniżenia dopłaty należnej na postawie art. 90 ust. 2b u.s.o. (pub. LEX nr 1365732). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd wskazuje także, że w zbieżnych sprawach wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny akceptując stanowisko sądów takie jak zaprezentowane w niniejszej sprawie (p. postanowienia NSA: z 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 562/12, z 28 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1505/12, z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 521/12, z 16 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1424/12 – pub. baza orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl), które Sąd uważa za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę.