II SA/Go 250/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej określenia, że jej podstawę prawną stanowi przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane i w tym zakresie orzekł, że podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a w pozostałym zakresie tj. w części nakazującej R.S. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej. usytuowanego przy ul. [...] na działce nr [...], utrzymał ją w mocy. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco: Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z [...] października 1997r. wydana na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1994r., nr 89, poz. 414) oraz art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 24 października 1974r. (Dz. U. z 1974r., nr 38, poz. 229) decyzję nr [...], nałożył na R.S. obowiązek uzyskania – do dnia 31 grudnia 1997r. - pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego garażu drewnianego zlokalizowanego w [...]. Wobec niewywiązania się przez inwestora z powyższego obowiązku we wskazanym terminie, decyzją z dnia [...] kwietnia 1998r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego (dalej powoływany jako KUR) nakazał R.S. rozbiórkę garażu drewnianego zlokalizowanego w [...] - w terminie niezwłocznym. Od decyzji organu z dnia [...] kwietnia 1998 r. odwołanie złożył R.S.. Postanowieniem z dnia [...] maja 1998r. nr [...] KUR stwierdził, iż odwołanie powyższe zostało wniesione w uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Pismem z dnia [...] czerwca 1998r. R.S. wystąpił do Wojewody ze skargą na działanie KUR, w wyniku której Wojewoda, decyzją z dnia [...] lipca 1998r. nr [...] w oparciu o art. 58 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przywrócił R.S. termin do złożenia odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1998r. oraz uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] KUR i umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki garażu drewnianego przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011r. Firma "T" Sp. z o.o., będąca zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej [...], wystąpiła do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie wybudowania przez R.S. garażu przy ul. [...] bez zgody współwłaścicieli. W toku wszczętego postępowania w sprawie wybudowania garażu [...] października 2011r. PINB przeprowadził oględziny obiektu i wystąpił do WINB o stwierdzenie nieważności decyzji KUR z dnia [...] października 1997r. nr [...]. W odpowiedzi na pismo PINB z [...] października 2011r., WINB pismem z dnia [...] listopada 2011r. poinformował organ I instancji, że nie widzi podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji KUR. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Firma "T" Sp. z o.o. ponownie zwróciła się do PINB o przeprowadzenie postępowania w sprawie zaistniałej samowoli budowlanej. Organ, przeprowadził [...] marca 2013 r. kolejne oględziny obiektu, w trakcie których potwierdził ustalenia dokonane podczas oględzin z 2011 roku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], WINB działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1997r. nr [...]. Następnie PINB, kończąc prowadzone postępowanie, wydał 16 stycznia 2014 r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1409) oraz art. 104 Kpa decyzję nr [...], którą nakazał R.S. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej usytuowanego przy ul. [...] na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania dowodowego ustalił, iż R.S. wybudował na działce nr [...] położonej przy ul. [...] garaż konstrukcji drewnianej przylegający do budynku mieszkalnego. Ustalił, iż obiekt ten o płaskim drewnianym dachu krytym blachą, wspartym częściowo na ścianie budynku i słupach drewnianych, powstał poprzez dostawienie dwóch ścian drewnianych do istniejącej konstrukcji budynku. Konstrukcja drewniana zamontowana została na podmurówce z cegły. Obiekt nie posiada wentylacji nawiewno-wywiewnej, usytuowany jest na trasie kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z oświadczeniem inwestora obiekt powstał około dwudziestu lat temu. Organ wskazał, że inwestor nie posiadał pozwolenia na wykonanie obiektu, a zatem wybudował go w ramach samowoli budowlanej. Stwierdził, że do obiektów wybudowanych przez 1 stycznia 1995 r. zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. W związku z koniecznością wyjaśnienia, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. organ I instancji nałożył na R.S. obowiązek przedstawienia wskazanych w postanowieniu dokumentów w terminie 90 dni. Dokumentów tych skarżący nie złożył. Następnie PINB podniósł, że sporny budynek posiada ściany z materiałów palnych, a jego dach jest pokryty materiałem niepalnym. Znajdujące się w sąsiedztwie budynki mają ściany z materiałów niepalnych. Z przepisu § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki wynika, że minimalna odległość spornego budynku od takich budynków winna wynosić 10 metrów. Tymczasem obiekt będący przedmiotem postępowania bezpośrednio przylega do budynku mieszkalnego. Zdaniem organu, naruszenie wymogów technicznych zapewniających bezpieczeństwo pożarowe jest oczywiste. Zdaniem organu poczynione ustalenia prowadzą do wniosku, że zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obligujące do wydania nakazu rozbiórki, tj. obiekt został wybudowany w sposób powodujący niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. W odwołaniu R.S. podniósł, że sporny garaż wybudował w 1992 r., a więc w czasie, gdy nie było potrzebne pozwolenie na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Do odwołania dołączył kopie decyzji wydawanych w przeszłości w stosunku do obiektu będącego przedmiotem orzeczonej rozbiórki. Po rozpoznaniu odwołania powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując na przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję PINB w części dotyczącej określenia, że jej podstawę prawną stanowi przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane i w tym zakresie orzekł, że podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obiektu garażowego o konstrukcji drewnianej, którego budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Obowiązujące w ustalonej dacie samowolnej budowy garażu (1992 rok) rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego ( Dz.U. Nr 8, poz. 48 z późniejszymi zmianami), wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, określające warunki udzielania pozwoleń na budowę obiektów budowlanych oraz pozwoleń na wykonanie robót budowlanych, w Dziale 3 - Budownictwo osób fizycznych, rozdziale 1 - pozwolenia na budowę, nie wymienia obiektu garażowego jako zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec faktu , iż przepisy rozporządzenia nie zawierają przy żadnych zwolnień od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tego rodzaju obiektu, za bezpodstawne organ II instancji uznał stanowisko skarżącego, iż budowa omawianego obiektu garażowego nie wymagała pozwolenia na budowę. Następnie WINB podkreślił, że w sprawach dotyczących obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z wyjątkiem obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z przepisem art. 103 ust. 2 w/w ustawy do takich obiektów nie stosuje się art. 48 lecz przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Powyższa zasada obejmuje więc wszystkie obiekty budowlane, które wybudowane zostały przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Dalej organ odwoławczy wskazał, że prowadząc postępowanie legalizacyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia przed 1 stycznia 1995r., zobowiązany był do ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy, wystąpienie których obliguje do wydania nakazu rozbiórki. Jednocześnie podkreślił, że art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przewiduje wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki, jeżeli jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi niż wymienione w art. 37 ust. 1. Powołując się na orzecznictwo organ II instancji stwierdził, że decyzja o rozbiórce wydana w oparciu o art. 37 ust. 2 ma charakter uznaniowy, co zobowiązuje organ do podania przyczyn wyboru określonego w/w przepisem rozstrzygnięcia ze wskazaniem istnienia wymaganej przez ten przepis "ważnej przyczyny" czy "ważnych przyczyn", a przez "ważne przyczyny", o których mowa w w/w przepisie należy rozumieć konsekwencje powstałe w następstwie naruszenia zasad ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a zwłaszcza art. 5, 13, 14 i 15. Stwierdził, iż będący przedmiotem postępowania garaż o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 4,0 x 5,0 m usytuowany przy ul. [...], na działce nr [...], dobudowany do istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie spełnia przepisów techniczno-budowlanych ustanowionych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62). Powołane przepisy nie dopuszczały bowiem możliwości realizacji garażu dla 1 samochodu osobowego w formie, w jakiej skarżący wybudował rozpatrywany obiekt garażowy, to jest jako dobudowę do istniejącego innego budynku poprzez dostawienie dwóch ścian drewnianych do istniejącej konstrukcji budynku. Taka forma garażu nie świadczy w żaden sposób o realizacji obiektu wolnostojącego albo też wbudowanego w istniejący wcześniej budynek, nie jest też obiektem o ścianach niepełnych dla większej liczby samochodów. Natomiast powyższa okoliczność świadczy w ocenie WINB, że w omawianej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. do wydania decyzji rozbiórkowej w odniesieniu do spornego obiektu garażowego. Jednocześnie organ odwoławczy nie podzielił argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB, iż omawiany obiekt nie spełnia wymagań określonych w § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Przepis ten określa minimalne odległości budynków inwentarskich, stodół, suszarni i podobnych budynków gospodarczych. Natomiast rozpatrywany obiekt nie jest żadnym z nich, przy czym funkcja garażowa obiektu nie może być utożsamiana z funkcją gospodarczą, o której mowa w cytowanym §14 rozporządzenia. Organ II instancji wskazał też, że stosownie do § 156 rozporządzenia odległość garażu od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, niezbędną do ograniczenia uciążliwości związanych z użytkowaniem garażu, określa się w trybie § 10 ust. 5 tego rozporządzenia. Przy tym w dostępnych źródłach prawa brak jest informacji o konkretnych ustaleniach odnośnie kwalifikacji garażu pod względem kategorii uciążliwości, niemniej organ uznał za zasadne wskazać, że w § 10 ust. 2 wprowadzono cztery kategorie: od "UI" do "UIV" - od obiektów i urządzeń mało uciążliwych do obiektów i urządzeń szczególnie uciążliwych. Przyjmując zaś nawet, że garaż należy zakwalifikować jako obiekt o kategorii "UI" - mało uciążliwy to stosownie do tabeli zawartej w § 10 ust. 3 minimalna odległość tego rodzaju obiektu od budynków mieszkalnych i innych budynków, w których znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi winna wynosić 15 m i to niezależnie od rodzaju materiału, z jakiego wykonano ściany i dach obiektu mało uciążliwego – w omawianym przypadku obiektu garażowego. Zatem, zdaniem WINB, nie ulega wątpliwości, że usytuowanie przedmiotowego garażu bezpośrednio przy budynku mieszkalnym rażąco narusza również w/w przepis techniczno-budowlany. W ocenie organu odwoławczego, stwierdzone naruszenia przez omawiany obiekt przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, nie daje możliwości naprawy, ewentualne roboty zmierzające do doprowadzenia omawianego obiektu do stanu zgodnego z przepisami wiązałyby się bowiem w istocie ze zmianą lokalizacji wykonanego w warunkach samowoli budowlanej przedsięwzięcia. Roboty w takim zakresie stanowiłyby działania inwestycyjne stanowiące odrębną budowę, przy czym organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydania decyzji w tym zakresie. Zgoda na budowę nowego budynku garażowego należy do właściwości organu administracji architektoniczno- budowlanej. W takim przypadku, w ocenie organu II instancji, podstawą prawną zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2014r. winien być przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., a nie jak wskazał organ I instancji art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W związku z tym organ odwoławczy orzekł w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Wskazał, że zakres zmian wynikających z takiego rozstrzygnięcia posiada charakter korygujący i porządkujący rozstrzygnięcie wydane przez PINB i w żadnym razie nie powoduje naruszenia przez organ II instancji art. 139 Kpa. Zmiana rozstrzygnięcia dokonana przez organ odwoławczy nie zmienia bowiem sytuacji prawnej odwołującego się R.S. w sprawie zakończonej decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. Nadto organ wskazał, że aczkolwiek uzasadnienie decyzji I instancji jest niewystarczające z punktu widzenia prawidłowej oceny stanu faktyczno-prawnego istniejącego w omawianej sprawie, to jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy dokonał brakującej w zaskarżonym rozstrzygnięciu prawidłowej analizy prawnej omawianego przypadku. W związku z tym podkreślił, że jego decyzja jako orzeczenie II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma wyłącznie charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. W dalszej kolejności WINB stwierdził, że przeszkodą w wydaniu decyzji merytorycznej nie mógł być fakt wydania w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych w postaci decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 1998 r. znak: [...] oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1997 r. znak: [...]. Stwierdził, że decyzja KUR z dnia [...] października 1997r., nakładająca na skarżącego na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. obowiązek uzyskania w wyznaczonym terminie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego garażu drewnianego zlokalizowanego w [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją własną organu z dnia [...] czerwca 2013r. znak: [...]. Natomiast wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej rodzi skutek ex tunc, co oznacza, iż jej kasacja nie tylko przywraca stan poprzedni sprawy rozstrzygniętej wyeliminowaną decyzją lecz znosi jej skutki prawne. Zdaniem organu odwoławczego nie mogła również zatamować działań administracyjnych organów nadzoru budowlanego w omawianej sprawie, wydana w trybie instancyjnym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 1998r. znak: [...], uchylająca w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1998r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu garażowego oraz umarzająca postępowanie w sprawie tej rozbiórki. W/w decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 1998 r. w zakresie swojego rozstrzygnięcia odnosi się bowiem do określonej decyzji rozbiórkowej oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie przeprowadzonego przez KUR po wydaniu decyzji z dnia [...] października 1997r. w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skoro zaś decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było doprowadzenie samowolnej budowy obiektu budowlanego - garażu o konstrukcji drewnianej, której inwestorem jest R.S. do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym organ podkreślił, że przeprowadzenie samowolnych robót budowlanych w świetle prawa budowlanego nie podlega przedawnieniu i w razie powzięcia ustaleń o wykonaniu robót z naruszeniem prawa organ nadzoru budowlanego, niezależnie od daty ich wykonania, jest zobowiązany do podjęcia stosownych działań administracyjnych przewidzianych ustawą Prawo budowlane. W ocenie WINB, nie wpływa również na rozstrzygnięcie fakt, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ powiatowy nie dopełnił obowiązku zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzut naruszenia art. 10 Kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem inwestor nie przestawił w odwołaniu żadnych argumentów i okoliczności wskazujących na pominięcie przez PINB ewentualnego żądania strony przeprowadzenia w sprawie określonego dowodu. Zdaniem WINB organ powiatowy prawidłowo określił adresata zaskarżonej decyzji rozbiórkowej. Stosownie bowiem do art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane podmiotem obowiązanym na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Natomiast z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż inwestorem budowy omawianego obiektu był R.S., adresat zaskarżonej decyzji rozbiórkowej. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2014r. nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność uchylenia rozstrzygnięcia o rozbiórce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. R.S. zarzucił, że sporny garaż wybudował po 1991 roku, tj. w czasie, gdy na budowę nie było potrzebne pozwolenie. Nadto wskazał, że w 1998 roku organy prowadziły postępowanie w sprawie legalizacji garażu, w związku z czym dostarczył wszystkie wymagane dokumenty. Podkreślił też, że garaż wybudował w celu składowania w nim węgla i drzewa opałowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych, ale z uwagi na wady jakimi dotknięta była zarówno zaskarżona decyzja WINB jak i poprzedzająca ją decyzja PINB, a które Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała decyzja WINB, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w zakresie orzeczenia nakazu rozbiórki i modyfikująca ją w zakresie zastosowanej podstawy prawnej. Odnosząc się do przedmiotu sądowej kontroli wskazać należy, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle powołanego przepisu sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi ( art. 134 ppsa). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. Kontrola zgodności aktu z prawem nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny czy poprzedzające wydanie go postępowanie administracyjne. W pierwszej zatem kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności ( vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 829/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl , a także "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 461). W ocenie składu orzekającego, sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, kontrolowana bowiem w kontrolowanym postępowaniu decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014r. nr [...], została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z przywołanej normy prawnej wynika, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, lub w innych przepisach. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Analiza akt administracyjnych sprawy pozwala na bezsporne stwierdzenie, że R.S. wybudował pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., nr 38, poz. 229) drewniany garaż bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Legalizacja samowoli budowlanej powstałej przed 1995 rokiem, czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 1409 ze zm.) następuje na podstawie przepisów ustawy poprzednio obowiązującej. Wynika to wprost z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Rację mają zatem organy orzekające w sprawie, że do obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania mają zastosowanie przepisy ustawy z 1974 roku. Należy jednak zauważyć, że postępowanie w sprawie legalizacji drewnianego garażu, wybudowanego przez R.S. na nieruchomości położonej w [...], toczyło się już w 1997 roku i zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 1998r. nr [...], którą organ przywrócił R.S. termin do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1998r. nakazującej rozbiórkę garażu ale też jednocześnie uchylił decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 1998 r. i "umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki garażu drewnianego przy ul. [...]". Za podstawę prawną tego rozstrzygnięcia Wojewoda przyjął art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W doktrynie przyjmuje się, że przepis ten może znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy po otrzymaniu odwołania organ odwoławczy uzna, iż postępowanie organu I instancji było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi natomiast wtedy, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Umorzenie postępowania prowadzonego w pierwszej instancji to ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego decyzją niemerytoryczną, natomiast organ odwoławczy jest uprawniony do podjęcia takiego rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję I instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1995r., sygn. akt SA/Wr 96/95, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), czyli gdy zaistnieją okoliczności wskazane w art. 105 kpa. W niniejszej sprawie Wojewoda, powołując się w uzasadnieniu decyzji z 1998 roku na przepis art. 156 kpa, określający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uznał za zasadne uchylić decyzję KUR z [...] kwietnia 1998 r. i umorzyć postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki przedmiotowego garażu. Tym samym organ przesądził, że postępowanie to było bezprzedmiotowe i nie powinno było się toczyć. Z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji WINB zaskarżonej do Sądu wynika, że omawiana decyzja Wojewody pozostaje w obrocie prawnym, a zatem jako ostateczna korzysta z zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa. Zgodnie z § 1 tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zdaniem Sądu, decyzje niemerytoryczne tj. nie rozstrzygające istoty sprawy, kończąc w sprawie postępowanie wywołują nie tylko skutek procesowy lecz również istotny skutek materialnoprawny. Treść przepisu art. 16 § 1 Kpa nie pozostawia wątpliwości, iż wyrażony w nim zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie został ograniczony tylko do decyzji merytorycznych, tj. rozstrzygających sprawę co do istoty. Ustanowiona w powołanym przepisie zasada trwałości decyzji administracyjnej stanowi bowiem o decyzji ostatecznej, nie wprowadzając zastrzeżenia co do treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Brak jest zatem podstaw do ograniczenia zakresu obowiązywania tej zasady co do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Nadto przepis art. 104 § 1 Kpa stanowi, że decyzja jest formą załatwienia sprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym, przy czym stosownie do treści art. 104 § 2 kpa załatwienie to może nastąpić przez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lub rozstrzygnięcie niemerytoryczne. Konsekwencją takiej oceny jest natomiast stwierdzenie, że przyjęte w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa sformułowanie dotyczy zarówno decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty, jak również w inny sposób kończących to postępowanie, a zatem również decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Podstawowym elementem zastosowania sankcji nieważności na tej podstawie jest zatem tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją ze sprawą będącą przedmiotem wcześniejszej decyzji ostatecznej. Dla oceny tego zagadnienia niezbędne jest zatem zbadanie zarówno elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych składających się na sprawę administracyjną. Element podmiotowy - to tożsamość podmiotu będącego podmiotem praw lub obowiązków, tożsamość przedmiotowa - to treść praw lub obowiązków, podstawa prawna tych praw (obowiązków), stan faktyczny będący podstawą faktyczną przyznania praw (obowiązków). Z kolei zaś stan faktyczny musi być brany pod uwagę w ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy, lecz tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (vide: B. Adamiak – Glosa do wyroku z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97, glosa OSP 1999/1, str. 50; B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, wyd. 11, Legalis). Jeżeli zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej po raz pierwszy przez organ decyzją niemerytoryczną (umarzającą postępowanie), a następnie w wyniku ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie w trybie zwykłym i wydanie decyzji merytorycznej, następuje naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Stanowi to podstawę do zastosowania sankcji nieważności decyzji. Organ administracji, wydając decyzję w sprawie, jest - od momentu wejścia jej do obrotu prawnego, tj. od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia - nią związany (art. 110 Kpa). Oznacza to w konsekwencji, że jest związany dokonaną w niej oceną prawną a dotyczy to wszystkich elementów sprawy administracyjnej. Dokonanie zatem oceny co do bezprzedmiotowości postępowania wiąże organ. Od tej oceny prawnej organ może uchylić się, ale tylko w trybie przewidzianym przepisami prawa, tj. przewidzianym przez cytowany wyżej art. 16 § 1 Kpa. Podsumowując, zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 24 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1279/96, w którym Sąd ten stwierdził, że przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszym postępowaniu zachodzi tożsamość sprawy zakończonej decyzją Wojewody z 1998 r. umarzającą postępowanie ze sprawą zakończoną zaskarżoną do Sądu ostateczną decyzją WINB z dnia [...] marca 2014r. Oczywistym jest, że obie sprawy dotyczą tych samych podmiotów, w obu jest ten sam przedmiot - ten sam stan prawny i faktyczny, ten sam nałożony na inwestora obowiązek odnoszący się do tego samego obiektu. W kontekście powyższych rozważań nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie mogła zatamować działań organów nadzoru budowlanego funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 1998r., którą organ stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego przez organy postępowania. W konsekwencji należy więc przyjąć, że skoro właściwy organ zakończył postępowanie w sprawie dotyczącej samowolnie wzniesionego przez R.S. drewnianego garażu decyzją umarzającą to postępowanie, to każda następna decyzja merytoryczna wydana w tej samej sprawie obarczona jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego takiej decyzji ( vide: wyrok NSA z 24 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1279/96; wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., sygn. akt SA 895/81, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji – jak to wyżej wskazano - czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Niezależnie od poczynionych rozważań zwrócić należy też uwagę, że rozstrzygnięcie organu II instancji nie mieści się w zamkniętym katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego wskazanym w art. 138 Kpa. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 stanowi podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Natomiast przepis § 1 pkt pkt 2 zd. pierwsze powołanego artykułu, będący podstawą zaskarżonej decyzji WINB, daje organowi uprawnienie do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Tymczasem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zastosowanej przez PINB podstawy prawnej. Podstawa prawna decyzji organu I instancji z pewnością nie jest rozstrzygnięciem sprawy. Żaden z przepisów art. 138 Kpa nie daje organowi odwoławczemu uprawnienia do uchylenia decyzji I instancji w zakresie podstawy prawnej, wobec czego orzeczenie takie jest niedopuszczalne ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2010r., sygn. akt VI SA/Wa 1405/10).