II SA/Go 250/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 czerwca 2014 r., nr XLVIII/314/14 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy postanawia: odmówić dopuszczenia A.P. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 roku A.P., działając przez swojego pełnomocnika - radcę prawnego P.P., wniósł o dopuszczenie do udziału w toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. postępowaniu w sprawie ze skargi Wojewody (wniesionej w trybie nadzorczym, przewidzianym w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) na uchwałę Rady Miejskiej Nr XLVIII/314/14 z dnia 26 czerwca 2014 roku w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. A.P. popierając stanowisko skarżącego organu o konieczności stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, uzasadniając swój wniosek podał, że w toku prac nad studium nie dopuszczono możliwości eksploatacji kruszywa, w rezultacie czego żwirownia nie może rozpocząć działalności. Skutkiem tego, poza stratami jakie ponosi wnioskodawca, uszczupleniu uległy dochody Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. - nazywanej dalej jako "p.p.s.a.") osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 p.p.s.a.). W świetle powołanego przepisu dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a., która to jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie uznaje za "postępowanie administracyjne". Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się również przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2010 roku, w spr. II OZ 623/10 z dnia 27 marca 2012 roku, w spr. II OZ 217/12 ). Skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona uchwała zapadła w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ), w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego. Z regulacji art. 9 ust. 5 tej ustawy wynika, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym uchwalenia studium oraz postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały o uchwaleniu studium, nie jest więc określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia studium, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę. Dlatego wskazać należy, że podstawy do zaskarżenia uchwały podjętej przez samorząd gminny zawierają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ). Z brzmienia art. 101 tejże ustawy wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko w aspekcie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Powyższe nie oznacza jednak, że wnioskodawca jest pozbawiony możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem skargi wniesionej w sprawie. Po spełnieniu warunków określonych w cytowanym przepisie, strona może wnieść własną skargę na uchwałę w przedmiocie zmiany studium ( zobacz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 roku, w spr. II OZ 471/15 ). Podstawy do złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału nie zawiera także przepis art. 93 ust. 1 wspomnianej ustawy, który przyznaje Wojewodzie uprawnienie, w ramach wykonywanych przez niego uprawnień nadzorczych, do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Wykonanie tego uprawnienia nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem, co więcej nie jest uzależnione od wcześniejszego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stąd też stroną postępowania nadzorczego nad działalnością samorządu terytorialnego może być jedynie wojewoda jako organ, wnoszący skargę na uchwałę lub zarządzenie oraz organ jednostki samorządu terytorialnego ( zobacz postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2010 roku, w spr. II OZ 623/10). Kierując się wynikami powyższych rozważań Sąd, z powołaniem się na przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., odmówił dopuszczenia A.P. do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.