II SA/Go 260/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...] grudnia 2008r., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej wydał w oparciu o art. 7 pkt 5, art. 39 ust, 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r., Nr 115, póz. 728 ze zm.) i § 1 pkt 1 litera "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, póz. 950) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.) decyzję nr [...], którą odmówił przyznania D.B. zasiłku celowego w formie dotacji w pełnej wysokości umożliwiającej pokrycie kosztów podróży na rozprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. oraz powrotu do miejsca zamieszkania wyznaczonych na dzień: 14 stycznia 2009r. - 4 rozprawy, 15 stycznia 2009r. - 7 rozpraw, 21 stycznia 2009r. -1 rozprawa. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji podał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008r. D.B. zwróciła się o udzielenie dotacji pieniężnej w pełnej wysokości, która umożliwi opłatę kosztów dojazdu na rozprawy do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. oraz powrót do miejsca zamieszkania, a jako dowód do wniosku załączyła zawiadomienia o rozprawach. Następnym pismem z dnia [...] grudnia 2008r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o zasiłek, zgłaszając potrzebę osobistego stawienia się w Sądzie. Kolejno organ omówił przeprowadzone przez siebie postępowanie, w szczególności zwracając uwagę, że poinformował skarżącą o konieczności sporządzenia wywiadu środowiskowego, o możliwości rozpoznania jej wniosku w oparciu o aktualizację wywiadu sporządzoną w dniu [...] września 2008r. oraz o jej prawach jako strony wynikających z art. 10 § 1 kpa. Podał też, że pismem z dnia [...] grudnia 2008r. skarżąca oświadczyła, że już wielokrotnie informowała organ, iż nie będzie udzielała odpowiedzi na pisma w związku z art. 10 kpa. Wypowiedź tę organ uznał za zgodę na rozpoznanie wniosku w oparciu o dostępne w aktach dokumenty. Dalej organ podał, że z aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] września 2008r. wynika, iż D.B. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na trwałe. Jej źródło utrzymania stanowią świadczenia pieniężne wypłacane z tytułu niepełnosprawności, tj.: zasiłek pielęgnacyjny - 153 zł oraz zasiłek stały - 324 zł. Łączny miesięczny dochód skarżącej wynosi zatem 477 zł. Ponadto skarżąca zajmuje trzy - pokojowe własnościowe mieszkanie, którego nadmetraż uniemożliwia przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. Podniósł też, że w 2008 roku już dwukrotnie przyznano stronie zasiłek celowy na dojazd do WSA w Gorzowie Wlkp. celem umożliwienia uczestnictwa w rozprawach, jednak skarżąca nie zgłosiła się na żadnym z wyznaczonych posiedzeń. W ocenie organu dokonując takiego wyboru strona sama wskazuje, iż uczestnictwo w rozprawie nie jest dla niej niezbędną potrzebą. Ponadto jak wynika z licznych zawiadomień o rozprawach w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym niestawiennictwo nie wstrzymuje rozpoznania sprawy, natomiast ilość spraw odbywających się w Sądzie ze skarg D.B. jest tak duża, że pokrycie kosztów dojazdu na każdą z nich przekracza możliwości finansowe Ośrodka. Podejmując decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego organ wziął pod uwagę również środki, jakie zostały zaplanowane w budżecie na realizację zadań własnych oraz ilość osób i rodzin, które zgłaszają się o pomoc w formie zasiłków celowych. Przedstawił też analizę posiadanych przez siebie środków finansowych na 2008 rok oraz cele, na jakie środki te mają być wydatkowane. Odwołanie od w/w decyzji złożyła D.B., w którym wniosła o jej uchylenie i przyznanie pomocy w żądanym zakresie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] lutego 2009r. na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856, ze zm.), art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (j- t. Dz. U. z 2008r. Nr 115, póz. 728, ze zm.) decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy za powód wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego wskazał powołanie się organu l instancji na ograniczone środki finansowe z roku 2008. W ocenie organu odwoławczego organ l instancji nie powinien wykazywać jakim dysponował budżetem w roku 2008r. i na jakie cele środki finansowe zostały przeznaczone, ale powinien był wykazać jakimi dysponować będzie środkami finansowymi w roku 2009r., ponieważ żądane przez stronę świadczenie dotyczy roku 2009. Powołując się na stosowne przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, organ odwoławczy podniósł, że nawet, jeżeli w dacie wydawania decyzji l instancji nie został jeszcze uchwalony budżet gminy na rok 2009, organ l instancji do oceny swoich możliwości finansowych dysponował projektem uchwały budżetowej określającej podział przyznanych mu środków m.in. na zasiłki celowe. Wobec powyższego organ l instancji nie może jako jednej z przyczyn odmowy przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy społecznej wskazywać brak środków finansowych, którymi dysponował w roku ubiegłym i odnosić ich do świadczeń na rok 2009. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła do Sądu D.B.. Zarzuciła organowi złamanie szeregu jej praw jako strony postępowania poprzez nieuwzględnienie żadnego z jej żądań i wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w całości podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagą, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, póz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji SKO z dnia [...] lutego 2009r. uznać należało, iż zapadła ona z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji stanowił przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.), zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu może zostać przyznany zasiłek celowy. Powyższy przepis wskazuje jedynie przykładowy katalog potrzeb, które mogą zostać zaspokojone z pomocy społecznej; nie jest to katalog zamknięty. W związku z tym za każdym razem przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie zasiłku celowego organ ma obowiązek zbadać, czy zgłaszana przez wnioskodawcę potrzeba, na pokrycie której chce uzyskać zasiłek celowy, jest niezbędną potrzebą bytową której zaspokojenie ma znaczenie priorytetowe. Decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać określone świadczenie. Innymi słowy, przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej formy pomocy. W ramach uznania administracyjnego organy mogą bowiem samodzielnie decydować o tym, która z potrzeb i w jakim zakresie winna być w pierwszej kolejności zaspokojona ze środków pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że takie decyzje mogą być podejmowane zupełnie dowolnie. Na organie wydającym decyzję spoczywa szczególny obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się przy orzekaniu. W przedmiotowej sprawie D.B. zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów dojazdu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rozprawy, które zostały zaplanowane na dzień 14, 15 i 21 stycznia 2009r. oraz powrotu do miejsca zamieszkania. W pierwszej kolejności organ winien był rozważyć, czy potrzeba ta powinna zostać zaspokojona ze środków finansowych Ośrodka przed innymi, a więc czy stanowi niezbędną potrzebę bytową w rozumieniu wyżej omówionego przepisu. Istotą zasiłku celowego jest pokrycie takich potrzeb, które związane są z codziennym życiem i codziennym zaspokajaniem potrzeb żywieniowych, zdrowotnych, mieszkaniowych i edukacyjnych. Bez wątpienia chęć uczestniczenia w rozprawach w Sądzie Administracyjnym nie należy do takich potrzeb, bez zaspokojenia których sytuacja materialna skarżącej znacznie się pogorszy. Zgodzić się należy z organem, że obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa, a niestawiennictwo nie tamuje rozpoznania sprawy. Rzeczywiście w świetle przepisów ustawy p.p.s.a. strona nie ma obowiązku stawić się na rozprawie i z tego tytułu nie mogą być wyciągane wobec niej żadne ujemne skutki. Ponadto z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że Dyrektor MOPS niejednokrotnie przyznawał skarżącej zasiłki z przeznaczeniem na wnioskowany przez nią cel (np. decyzją z dnia [...] maja 2008r. Nr [...] w wysokości 71 zł czy też decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Nr [...] w wysokości 84 zł). Pomimo tego skarżąca ani razu nie stawiła się w Sądzie i nie brała udziału w żadnej z przeprowadzonych rozpraw w jej sprawie. Duża ilość spraw prowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. ze skarg D.B., która skarży także decyzje korzystne dla niej, powoduje, że przyznanie skarżącej środków pieniężnych na dojazd do Gorzowa Wlkp. na każdą rozprawę znacznie przekracza możliwości finansowe Ośrodka. O ilości spraw świadczy m. in. to, że w samym tylko 2008 roku organy wydały 58 decyzji dotyczących 142 rozpraw. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że D.B. jest objęta stałą systematyczną pomocą udzielaną przez organy pomocy społecznej, zarówno w formie pieniężnej, jak i w formie świadczeń niepieniężnych. Wielokrotnie organy przyznawały i nadal przyznają jej świadczenia z przeznaczeniem na pokrycie wskazanych przez nią racjonalnych potrzeb, np. wydatków związanych z pokryciem kosztów leczenia, leków czy żywności. Jednak skarżąca nie może oczekiwać, że wszystkie jej potrzeby będą stale i w całości zaspokajane z publicznych środków finansowych. Państwo powinno jedynie wspomagać osoby w trudnych do przezwyciężenia sytuacjach życiowych, nie może natomiast wyręczać tych osób; pomoc w postaci świadczeń z pomocy społecznej ma bowiem jedynie charakter przejściowy, doraźny i powinna skłaniać jednostki do samodzielnego działania. Pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.05.2007r. sygn. akt l SA/Wa 272/07), zwłaszcza, że w tak samo trudnej jak skarżąca sytuacji pozostaje wiele osób i rodzin, którym również należy się pomoc od państwa. Oceniając możliwość przyznania zasiłku celowego organy powinny więc brać pod uwagę nie tylko sytuację finansową wnioskodawcy, ale również sytuacje innych osób starających się o pomoc oraz własne możliwości finansowe (wyrok WSA w Gdańsku z 14 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Gd 797/08, LEK nr 481492). Nie ulega wątpliwości fakt, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym również jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana (wyrok NSA z 19 czerwca 2007r. sygn. l OSK 1464/06, LEX nr 299415). W przedmiotowej sprawie organ l instancji, wydając decyzję jeszcze w 2008 roku, wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu analizę środków finansowych, którymi dysponował w chwili orzekania. Wbrew temu, co twierdzi Kolegium organ rozpoznający wniosek o przyznanie wsparcia finansowego nie powinien opierać swego rozstrzygnięcia o dane dotyczące jego przyszłych, przewidywanych finansów. Nie ma znaczenia też fakt, że skarżąca w 2008 roku ubiegała się o świadczenie związane z zamiarem uczestniczenia w rozprawach zaplanowanych na styczeń 2009 roku. Organ rozpoznawał ten wniosek jeszcze w 2008 roku, a więc powinien był wziąć pod uwagę swoje możliwości finansowe na dzień orzekania, czyli na dzień [...] grudnia 2008 roku. Skoro więc jednoznacznie ustalił, że w chwili orzekania nie miał wystarczających środków finansowych, aby zaspokoić potrzebę skarżącej i nie dysponował jeszcze środkami finansowymi przewidzianymi na rok następny, decyzji odmawiającej przyznania skarżącej zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych do dojazdami do Sądu nie można zarzucić naruszenia prawa. W sprawie nie ma znaczenia również to, że nawet jeśli organ l instancji nie dysponował jeszcze konkretną wiedzą o środkach, jakie zostały mu przyznane na rok 2009, to z pewnością posiadał już orientację co do tych kwestii z uwagi na sporządzenie projektu budżetu, który zgodnie z art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 ze zm.) winien zostać uchwalony do końca roku poprzedzającego rok budżetowy. Wobec powyższego należy uznać, że Dyrektor MOPS w wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. wyczerpująco przedstawił i wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się odmawiając D.B. przyznania zasiłku celowego na dojazdy do WSA w Gorzowie Wlkp. w wyznaczonych dniach. Tym samym zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] lutego 2009r, którą organ uchylił orzeczenie organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia należy uznać za wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, bowiem nie brak budżetu Ośrodka na 2009 rok był jedyną podstawą dla odmowy przyznania zasiłku celowego. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.