II SA/Go 272/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 sierpnia 2006 r. przy udziale _____________ sprawy ze skargi E.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Burmistrz na podstawie art. 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, póz. 717) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, póz. 26, ze zmianami ), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].07.2003 r. E.F. (uprzednio B.) zamieszkałej w [...], na podstawie przepisów szczególnych ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przyłączy wodnego, energetycznego, kanalizacyjnego, gazowego, na działce nr ewidencyjny [...]. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2004 r. R.W. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając przede wszystkim naruszenie art. 10 k.p.c., bowiem o lokalizacji projektowanego budynku przy jego działce dowiedział się na etapie prowadzonego postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. nr 79, póz. 856 z 2001 r., ze zmianami) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza, stwierdzając w uzasadnieniu, iż wady postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania kwestionowanej decyzji nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż zarzut naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zgodnie z treścią przepisu § 12 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690, ze zmianami) dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 metra, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R.W. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności, wskazując, iż decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 kpa pkt 2 k.p.a. naruszającym jego interes prawny, a prowadzone postępowanie było wadliwe, gdyż nie doręczono mu wraz z decyzją której nie wynika określenie odległości budynku od jego nieruchomości, załącznika graficznego nakreślającego kształt i wymiary projektowanego budynku. Również przedmiotowy załącznik nie został podpisany przez Burmistrza ani też osobę przez niego upoważnioną. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając w trybie odwoławczym na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, oraz art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. uchyliło w całości swoją decyzję z dnia [...].03.2003 r. nr [...] i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...].09.2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowego jednorodzinnego, wolnostojącego, przyłączy wodnego, energetycznego, kanalizacyjnego, gazowego, na działce [...] podnosząc, iż mapa zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji stanowi integralną część decyzji. W rozpatrywanej sprawie decyzję ustalającą warunki zabudowy na działce [...] podpisał z upoważnienia Burmistrza Zastępca Burmistrza, natomiast załącznik do decyzji w postaci mapy, na której określono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy podpisał pracownik Urzędu Miasta i Gminy, nie mający do tego upoważnienia Burmistrza, co narusza art. 107 § 1 k.p.a. Podpisanie załącznika mapowego przez osobę nieuprawnioną skutkuje tym, że kwestionowana decyzja jest wadliwa. Organ odwoławczy natomiast nie podzielił poglądu skarżącego dotyczącego ustalenia lokalizacji budynku w odległości nie mniejszej niż 3 metry od graniczy jego działki. Wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim ( sygn. akt II SA/Go 285/05 ) uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, uznać za zasadny zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, oraz art. 127 § 3, art. 138 §1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. uchyliło w całości swoją decyzję z dnia [...].03.2003 r. nr [...] oraz stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...].09.2003 r. znak [...]. W uzasadnieniu powołując się na dotychczasowe orzecznictwo stwierdzono, iż załącznik graficzny do decyzji stanowi integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Ponadto podniesiono, że brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a załącznik do decyzji musi zawierać przynajmniej dokładne oznaczenie decyzji, a przede wszystkim właściwy podpis, gdyż załącznika tego nie można traktować inaczej jak decyzji. W tej sytuacji należało stwierdzić, że decyzja Burmistrza z dnia [...].09.2003 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu skarżącego dotyczącego ustalenia lokalizacji budynku w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy jego działki. Zarzut naruszenia postępowania wyrażony w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie może być natomiast przedmiotem rozpatrywania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2006 nr [...], działając przez pełnomocnika radcę prawnego T.P. złożyła E.F., wnosząc o jej uchylenie, względnie stwierdzenie jej nieważności. Powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z związku z art. 107 k.p.a. oraz art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw do przyjęcia, że naruszenia przepisów tych ustaw mają charakter rażący, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie uwzględniającej zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji podważającej zaufanie skarżącej do organów państwa. W odpowiedzi na skargę z dnia [...].05.2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, póz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd sprawuje kontrolę pod względem legalności decyzji i może decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność jeżeli narusza ona przepisy obowiązujące w dacie jej wydania na tle stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarga nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 § 1 cytowanej ustawy, podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Zgodnie z treścią art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, póz. 717) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, iż nie jest trafnym stanowisko strony skarżącej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie zakwalifikowało brak podpisu Burmistrza na załączniku do decyzji ustalającej warunki zabudowy jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156§ 1 pkt. 2 Kpa. W ocenie skarżącego jest to tylko uchybienie organu l instancji, a nie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część ( wyrok NSA z dnia 21.06.1999r. sygn. akt IV SA 1757/98 ). W sprawie niniejszej mapa sytuacyjno - wysokościowa jako załącznik do decyzji nie zawiera tych elementów, a tym samym nie można uznać, że mapa ta jest dokumentem publicznym i nie może być traktowana jako wiążący załącznik do decyzji Zgodnie z przyjętym poglądem reprezentowanym w doktrynie i orzecznictwie naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażonej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że tylko brak podpisu w ogóle upoważnia do stwierdzenia o wadliwości decyzji, natomiast podpis złożony na załączniku mapowym przez nieupoważnionego pracownika Urzędu Miasta i Gminy nie wywołuje negatywnych skutków. Wobec tego nie można również uznać za zasadne zarzuty naruszenia art. 7 i 8 kpa, bowiem w interesie społecznym i słusznym interesie obywateli leży ustalanie stanu faktycznego sprawy i podejmowanie czynności, które są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zmianami ) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.