II SA/Go 273/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant St. sekr. sąd. Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi S. H. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr V/35/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji funkcji mieszkaniowej, działalności gospodarczej, letniskowej, zalesień na tereny w Gminie [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 11 pkt 2 w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej S. H. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S.H. (dalej: skarżąca), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, dalej: u.s.g.) oraz art. 50, art. 52 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: organ) z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr V/35/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji funkcji mieszkaniowej, działalności gospodarczej, letniskowej, zalesień na tereny w gminie [...] (Dz. U. Woj. [...]z 2003 r., nr 37, poz. 731, dalej: uchwała, m.p.z.p.). Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej: u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404, dalej: rozp. MRiT), poprzez ustanowienie w § 3 ust. 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały zakazu podziału terenu na działki, w sytuacji gdy organ nie był upoważniony do ustanowienia takiego zakazu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że załącznik graficzny nr 8 do zaskarżonej uchwały dotyczy m.in. działek o numerach [...] i [...] o łącznej pow. 24,1175 ha, w obrębie geodezyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], których skarżąca jest właścicielem (do skargi dołączono dowód w postaci kopii aktu notarialnego – umowy sprzedaży działek z dnia [...] kwietnia 2020 r.). Skarżąca podała, że teren jej nieruchomości oznaczono w uchwale symbolem 20U. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że część opisową do terenów o symbolu 20U stanowi § 3 ust. 11 zaskarżonej uchwały, gdzie w pkt 2 zawarto zapis o treści: "Zakazuje się podziału terenu na działki." Jak wyjaśniła, od początku władania tymi nieruchomościami, zamierzała podzielić je na mniejsze i przeznaczyć do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym planie. Wydzielenie mniejszych nieruchomości jest niezbędne, gdyż całość objęta planem obejmuje teren o pow. ponad 7 ha i znalezienie inwestora na zagospodarowanie całego terenu jest bardzo trudne. Tym bardziej, że część tej nieruchomości to przyszły pas drogowy planowanej obwodnicy [...]. Niestety, podczas przygotowywania procedury okazało się, że istniejący miejscowy plan zabrania podziału. Zapis ten całkowicie - zdaniem skarżącej - ogranicza ją w dysponowaniu nieruchomościami. W związku z powyższym obowiązujący m.p.z.p. narusza w znacznym stopniu interes prawny skarżącej, jako właściciela nieruchomości, gdyż skarżąca nie może swobodnie dysponować nieruchomościami, których jest właścicielem. Jednak szczególnie istotny jest fakt, że stanowi on rażące naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozp. MRiT, co stanowi przekroczenie przysługującej organowi kompetencji uchwałodawczej. Skarżąca zaznaczyła, że w dniu [...] marca 2025 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, na które nie otrzymała odpowiedzi (do skargi dołączono dowód w postaci wezwania z potwierdzeniem doręczenia). Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zobowiązujący radę do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków podziału nieruchomości (poprzez określenie np. minimalnej, czy maksymalnej powierzchni działki), nie przyznaje radzie kompetencji do wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału, który zasadą podziału nie jest. Uwzględnić należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w dziale III, co do zasady, dopuszcza podział nieruchomości, a więc akt niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego, nie może tego podziału zakazywać. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca wskazała wyroki sądowe: Naczelnego Sądu Administracyjnego a także wojewódzkich sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącej podkreślić także należy, że wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. W konsekwencji unormowanie wykraczające poza to upoważnienie byłoby naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy [...] jako reprezentujący Gminę [...] na zewnątrz wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej: u.z.p.), aktualnie już nieobowiązującej. Ponadto wskazane w skardze rozp. MRiT nie istniało w momencie opracowywania m.p.z.p. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 30 czerwca 2003 r., nr 37, poz. 731, po dokonaniu przez Wojewodę [...] oceny zgodności z prawem. Wojewoda w trakcie kontroli nie stwierdził naruszenia obowiązujących ówcześnie przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, kwestię rozstrzygnięcia, Wójt pozostawił Sądowi. Odpowiadając na wezwanie Sądu z dnia [...] maja 2025 r., organ przesłał m.in. kserokopię wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2025 r., wystosowanego przez skarżącą do organu oraz odpowiedź organu na to wezwanie z dnia [...] lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jeżeli chodzi o istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej, wymaganego na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g., to w tym zakresie wyrażany jest w judykaturze pogląd, iż w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo każdy z właścicieli nieruchomości objętych danym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest legitymowany do jego zaskarżenia. Przy czym za naruszenie interesu prawnego traktuje się również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiednich, które może spowodować uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości, w tym immisje pośrednie spowodowane sąsiedztwem domu wielorodzinnego (por. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., II OSK 1402/17, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy należało zatem uznać, iż zaskarżona uchwała w zakresie wprowadzonego w § 3 ust. 11 pkt 2, na terenach oznaczonych symbolem 20U, tj. terenach usług komercyjnych i rzemiosła, na których położone są działki nr ewid. [...] i [...] (których właścicielem jest skarżąca), zakazu podziału terenu na działki, wpływa bezpośrednio na przysługujące skarżącej prawo własności do działek objętych m.p.z.p. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie aktów organów gmin powyższy przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednak w odniesieniu do aktów prawa miejscowego dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 27 u.z.p. (jak i jego obecnie obowiązujący odpowiednik – art. 28 u.p.z.p.) stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może mieć miejsce wyłącznie w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 27 u.z.p. (por. np. wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., II OSK 87/15, z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1981/16, publ. CBOSA). Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy zaznaczyć, że w skardze błędnie wskazano jako podstawę stwierdzenia nieważności m.p.z.p. - art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozp. MRiT (przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej kontrolowanej uchwały), jednakże ze względu na brak związania Sądu zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.) powyższe nie miało wpływu na ocenę zasadności skargi. Zgodnie z § 3 ust. 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały, na terenach oznaczonych symbolem 20U (terenach usług komercyjnych i rzemiosła), wprowadza się zakaz podziału terenu na działki. Powyższe oznacza, że lokalny prawodawca wprowadził generalnie zakaz podziału terenu na działki gruntu. Tymczasem zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zakaz podziału działek nie jest "zasadą podziału". Zasady podziału to przykładowo określenie minimalnej powierzchni działki, określenie maksymalnej powierzchni działki, kształt działki (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2018 r., II OSK 2510/16, publ CBOSA). Zawarty zatem w § 3 ust. 11 pkt 2 m.p.z.p. zapis o wskazanej wyżej treści, nie może być uznany za zasadę podziału działek. Podkreślenia wymaga, że tak przepisy u.z.p. jak i przepisy aktualnie obowiązującej u.p.z.p. (art. 15 ust. 2 pkt 8), przyznają gminie wyłącznie prawo określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad podziału nie zaś prawo wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału. Tym samym Sąd (nie będąc związany zarzutami skargi), podzielił stanowisko skarżącej, iż organ nie był upoważniony do ustanowienia zakazu podziału terenu na działki. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 11 pkt 2, tj. w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącej, który ogranicza się do stanowiących jej własność działek nr [...] (punkt I sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 300 zł, na które składa się uiszczony wpis od skargi (punkt II sentencji wyroku).