II SA/Go 279/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie. Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. D.B. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o zaktualizowanie i poprawę zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...], a także o nadesłanie trzech egzemplarzy zaświadczenia z aktualną datą wystawienia. Nadto wniosła o wystawienie zaświadczeń uprawniających do skorzystania z pomocy świadczonej przez działające na terenie [...] organizacje pozarządowe, gdyż okazania takich aktualnych zaświadczeń wymagają działacze tych organizacji. Wniosła również o wydanie skierowania po paczkę świąteczną. Dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wystawił zaświadczenie znak [...] stwierdzające, że D.B. korzystała z pomocy Ośrodka – w latach 1992-1994 jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, natomiast od 2000 r. jako stały zasiłkobiorca w związku z zaliczeniem przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a następnie do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zaświadczenie zawierało również zestawienie danych dotyczących pomocy udzielonej wnioskodawczyni w poszczególnych latach. Na powyższe zaświadczenie D.B. wniosła w dniu [...] grudnia 2010 r. odwołanie - zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestionując prawidłowość jego wydania. W trybie art. 132 k.p.a. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zaświadczenie uwzględnia łączną pomoc udzieloną stronie w latach 1995-2009. Sprawy, na temat których strona żąda wyjaśnień, zakończyły się wydaniem decyzji administracyjnej i wypłatą świadczeń. Na wezwanie do sprecyzowania treści żądania zawartego w odwołaniu wnioskodawczyni podała, że zaświadczenie jest nieczytelne, niezrozumiałe, wprowadza w błąd. Zarzuciła również podanie błędnej wysokości pomocy udzielonej w 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaświadczenie wydane przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania zaświadczeń, zwróciło uwagę, że zaświadczenie nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. oraz potwierdza jedynie istnienie uprawnienia przyznanego stronie wcześniej w wydanych decyzjach. Nadto Kolegium poinformowało stronę o zakresie swojej właściwości rzeczowej, wynikającej z ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, m.in. że kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, powołanymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Pismo strony odwołaniem nie jest, jeżeli więc nie ma odwołania, to Kolegium daną sprawą się nie zajmuje. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego D.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionując jego zasadność i zgodność z prawem. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wywiedzenie z tego faktu takich skutków prawnych, w wyniku których otrzyma nowe zaświadczenie, wolne od wad i wątpliwości, jakich dopatrzyła się w zaświadczeniu Dyrektora MOPS z dnia [...] listopada 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zaskarżone postanowienie należało uchylić, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione w skardze. Przede wszystkim nie można zgodzić się z poglądem Kolegium wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że pismo strony z dnia [...] grudnia 2010 r., uzupełnione pismem z dnia [...] lutego 2011 r., nie jest odwołaniem. W piśmie z [...] grudnia 2010 r. skarżąca wyraźnie podała bowiem, że zwraca się z odwołaniem od zaświadczenia, nadto treść tych pism wskazuje na to, iż skarżąca kwestionuje wydane jej zaświadczenie i dąży do jego zmiany. Odrębną kwestią jest natomiast dopuszczalność odwołania wniesionego od zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Zaświadczenie może potwierdzać fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Zaświadczenie jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby. Zaświadczenie powinno być wydane w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania organu właściwego w danej materii rzeczowo i miejscowo. Przepisy działu VII k.p.a. nie normują wymagań formy zaświadczenia, pozostawione jest to praktyce administracyjnej albo regulacji przepisów odrębnych. Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego, które nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 833-834). Stosownie do treści art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis ten wymienia przypadki, w których na skutek wniosku o wydanie zaświadczenia organ administracji publicznej obowiązany jest wydać postanowienie – są to odmowa wydania zaświadczenia (brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o nie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie) oraz odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę (ze względu na treść posiadanych przez organ danych lub dokumentów czy tez zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych). Natomiast w przypadku uwzględnienia wniosku strony od razu wystawia się zaświadczenie. W literaturze zwraca się uwagę, że zmiana zaświadczenia nie jest możliwa na podstawie przepisów k.p.a. Osoba, która je uzyskała, nie może korzystać ze środków zaskarżenia, a musi uciec się do innych sposobów działania, jak np. przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym przeciwdowodu na podstawie art. 76 § 3 k.p.a., wniesienia skargi do właściwego organu (art. 227 k.p.a.) lub wniesienia nowego żądania w sprawie wydania zaświadczenia (J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988 Nr 2, s. 16, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 840). Skoro zatem skarżącej nie przysługiwały przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego środki zaskarżenia celem zakwestionowania treści zaświadczenia Dyrektora MOPS z dnia [...] listopada 2010 r., to Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do wydania orzeczenia o "utrzymaniu w mocy" powyższego zaświadczenia. Tym bardziej, że w Kodeksie postępowania administracyjnego (zwłaszcza w rozdziałach 10 i 11 działu II k.p.a., poświęconych odwołaniom i zażaleniom, podobnie jak w dziale VII k.p.a.) nie ma przepisu zawierającego podstawę prawną do wydania postanowienia o utrzymaniu w mocy takiej czynności, jaką jest zaświadczenie. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wniesieniu przez skarżącą odwołania od zaświadczenia powinno wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, a w uzasadnieniu wyjaśnić stronie powody takiego rozstrzygnięcia i pouczyć stronę o przysługujących jej ewentualnych środkach prawnych celem zakwestionowania treści zaświadczenia (skarga na podstawie art. 227 k.p.a. do właściwego organu, w tym przypadku do rady gminy, co wynika z art. 229 pkt 3 k.p.a., lub przeciwdowód na podstawie art. 76 § 3 k.p.a. w razie, gdyby wystawione zaświadczenie miało posłużyć jako dowód w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym, w którym skarżąca byłaby stroną) albo też o możliwości złożenia wniosku o wydanie nowego zaświadczenia. Pogląd o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy kwestionowana przez stronę czynność organu nie jest decyzją administracyjną, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92 (OSP 1993 Nr 9, poz. 178) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.)". Podobny wniosek można wysnuć z treści wyroku NSA z 18 maja 2010 r., II OSK 844/09, LEX nr 597905. W świetle powyższych okoliczności zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania inne niż wymienione w pkt 1 a) i b), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.