II SA/Go 281/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku W.B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W.B., A.G., R.W., J.G., Z.K., C.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku ,,A" sp. z o.o. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. [...] położonych przy ul. [...]. W wyniku wniesionego przez A.G., R.W., C.D., J.G., W.B. i Z.K. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnieśli A.G., R.W., C.D., J.G., W.B. i Z.K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W treści zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, iż w przypadku uzyskania na podstawie zaskarżonej decyzji pozwolenia na budowę, uchylenie zaskarżonej decyzji skutkować będzie koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kolejnego aktu administracyjnego, zaś wykonanie inwestycji w sposób zgodny z ustalonymi warunkami zabudowy doprowadzi do sytuacji, w której korzystanie przez skarżących z należących do nich garaży stanie się niemożliwe albo znacznie utrudnione, a usunięcie takich skutków również będzie niemożliwe albo pociągnie za sobą znaczne koszty. Dodatkowo pełnomocnik skarżących podniósł, iż w sytuacji dalszego prowadzenia przez inwestora procesu inwestycyjnego spowodować może utratę możliwości korzystania z należących do skarżących garaży. Natomiast ewentualne uwzględnienie skargi spowoduje trudności w usunięciu budowli. Postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r. skarga A.G., R.W., C.D., J.G. i Z.K. została odrzucona z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Sąd rozpoznaje wyłącznie gdy skarga jest dopuszczalna, nie zawiera braków formalnych lub zostały one usunięte w terminie oraz uiszczony został od skargi wpis sądowy. Takie wymogi spełnia jedynie skarga W.B. stąd przedmiotem rozpoznania Sąd uczynił złożony przez niego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zasadniczo zgodnie z treścią przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże na podstawie § 2 cyt. art. w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie, organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Natomiast w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, na które wniesiona została skarga, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Należy zaznaczyć, iż zdanie trzecie w/w § 3 wskazuje, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z powyższym podkreślić należy, iż będący przedmiotem rozpoznania w przedmiotowej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy w istocie decyzji wydanej przez Burmistrza z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy na działce nr [...] położonej przy ul. [...], jako organ I instancji. Niewątpliwie instytucja wstrzymania wykonania decyzji stanowi odstępstwo od reguły, że decyzje ostateczne podlegają wykonaniu. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu art. 61 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu mogą podlegać jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). W przedmiotowej sprawie decyzja, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania jest decyzją ustalającą warunki zabudowy. Skarżący uzasadniając wniosek wskazał, iż w przypadku uzyskania na podstawie zaskarżonej decyzji pozwolenia na budowę, uchylenie zaskarżonej decyzji skutkować będzie koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kolejnego aktu administracyjnego, zaś wykonanie inwestycji w sposób zgodny z ustalonymi warunkami zabudowy doprowadzi do sytuacji, w której korzystanie przez skarżącego z należącego do niego garażu stanie się niemożliwe albo znacznie utrudnione, a usunięcie takich skutków również będzie niemożliwe albo pociągnie za sobą znaczne koszty. Podkreślić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmian zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do fizycznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych w wyniku, których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. II OZ 606/08 (por. również postanowienie z dnia 4 lutego 2016 r., II OZ 104/16) decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżącego w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych sutków, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące charakteru decyzji o warunkach zabudowy Sąd oddalił wniosek skarżącego nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia. Na etapie ustalenia warunków zabudowy brak jest jeszcze podstaw do realizacji zamierzenia inwestycyjnego, ingerencji w obiekt, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, chyba że inwestor podejmuje takie czynności na własne ryzyko. Z uwagi na powyższe zgodnie z treścią art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.